Публикуемый документ, несмотря на давний срок создания (за такие сроки, 3 года, в наше скоротечное время устаревают, полностью, или большей частью, программы, а тем более отчеты, самого дальнего направления планирования, типа до 2020, 2030, 2050 гг., и далее), может иметь неослабевающий интерес по причине главного в своем содержании - структуры и принципа построения, имеющих неослабевающее, непреходящее значение для всего нашего времени (а судя по свидетельствам классиков, и для всех прошедших времен нашей тысячелетней государственности и многих подобных образований).

Преамбула

Демагогия и более ничего - метод работы большинства аппаратов правительств, и пр. организаций, мира.

Интересно, что многие могут это читать, умеют дочитывать до конца, понимая только то, к чему подготовлены, что уже есть у них в голове и чему они только подтверждения ищут. И у них создается впечатление, что они поняли смысл доносимого и почерпнули полезное именно в том ключе, в каком стремились донести авторы. Таков есть способ мышления большинства (по крайней мере, лучшей части человечества).

Для критического анализа подобные материалы не пригодны. Разве что, с психологической и казуистико-изучающей стороны (не содержательной, в части трактуемого предмета), и при избытке времени (млрд. лет жизни и все на пенсии).

Однако, для понимания, и более того - для владения предметом, на уровне, необходимом для полноценной, взвешенной и плодотворной деятельности в сфере, пересекающейся с учреждениями и сообществами, оперирующими в данном понятийном поле, умение вникать в подобные построения, более чем аналитически, но и интуитивно, обязательно.

Итак. Тот, кто сможет не только до конца и ритмично прочесть предлагаемый документ, но и проникнуться содержательными компонентами в полной мере, имеет неоспоримое преимущество перед всеми, презирающими проникновение в суть подобных конструкций, в результате же такого пренебрежения не может успешно вращаться в деловых и прочих кругах современного общества.

И последнее.

В таком объемном труде, несомненно, скрываются и ценные содержательные моменты. Некоторые из них даже видны невооруженным взглядом. И человеку, вообразившему целью найти именно здесь толику знаний о положении в стране, сей труд может поднести неожиданные и приятные сюрпризы. В наименьшей степени по вопросу самоуправления. Но по вопросам: чем занимается власть и структуры государственного управления, аналитические ведомства; куда уходят денюжки налогоплательщиков (наиболее пустой вопрос, не туда они, большей частью, уходят, и нет таких денежек, не превращается потенциал территории в монету для этого слоя населения); даже - что происходит в некоторых частях страны, на местах; и, наконец, - какими путями следует мысль правящих и приближенных кругов. Умеющим перепрыгивать через массивы полного тумана (умение, кстати, также очень востребованное), попадаются куски самого восхитительного содержания (откровениями по только что упомянутым вопросам).

И еще одно, кстати. Ищущим формы самоорганизации, в т.ч. самоуправления, как выхода из настоящего положения в лучшее. Вот вам и ответы на все ваши вопросы и претензии.

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

• (*)
  • Очень сложно, путая пустое с неполным. Любителей ребусов, однако, может одарить смыслом.
    В оправдание авторам - начинать большую тему всегда трудно. А когда о многом, и под многое и многих, еще труднее. Дальше есть места и круче, и яснее, и содержательнее.

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - "местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху"1[1]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

• (*)
  • Предыдущие 2 абзаца и последующий - затравка, смешны, но можно согласиться с такой постановкой задачи (легитимизации работы). Если нудно, а не смешно, - прыгать к фактам по стране и к предложениям их искоренения.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

• (*)
  • Если до сих пор не смешно и не вставляет по иному, Вы серьезный человек (сказывается подготовка брежневского периода) и можете перейти к Основные выводы...

Во-вторых, 1 января 2009 г. должен закончиться переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

? приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

? четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

? разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.

Учитывая стратегическую и тактическую актуальность заявленной темы, Институт современного развития определил проблематику местного самоуправления в качестве предмета масштабного исследования, проведенного в 2008 г.

Информационной базой для анализа стали не только действующие (и ранее действовавшие) нормативные правовые акты и иные источники права России и зарубежных государств, публикации ученых и практиков, но и материалы качественного социологического исследования, проведенного в 16 субъектах Федерации. Выборка регионов определялась таким образом, чтобы обеспечить максимальную репрезентативность и учет особенностей территорий, отличающихся по географическим и социально-экономическим характеристикам, менталитету населения, политическому режиму, уровню урбанизации, стадии муниципальной реформы. Результаты проведенных экспертных и фокус-групп достаточно полно, как нам представляется, фиксируют наработанную муниципальную практику, отношение к ней населения, представителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Параллельно был проведен отдельный анализ экономических, политических и правовых аспектов функционирования местного самоуправления. При этом Институт современного развития (далее - ИНСОР) опирался на мнения ведущих российских экспертов по муниципальной проблематике, с которыми были проведены экспертные интервью.

В настоящем докладе мы постарались изложить взвешенную оценку нынешнего состояния местного самоуправления в России:

? разобраться в том, какая модель местного самоуправления сформировалась в стране по итогам муниципальное реформы, какие исторические и ментальные причины обусловили ее становление именно в этом виде;

? определить те тенденции, которые повлияли на ход реализации реформы, и которые должны быть учтены при дальнейших преобразованиях муниципальной системы;

? выявить основные "проблемные узлы" сегодняшней российского муниципальной практики и предложить меры по совершенствованию местного самоуправления.

Надеемся, что пакет системных решений, предложенных в настоящем докладе, будет учтен при формировании муниципальной политики Российского государства и обеспечит дальнейшее развитие местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Основные выводы и концептуальные предложения

Модель местного самоуправления и результаты реформы

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

• (*)
  • Здесь я вас покидаю. Если до сих пор не прикололись, серьезное чтиво не для вас.
    Но то, что есть в этой работе, вы не найдете нигде. Зарыто оно не случайно (так глубоко). И разрывать для вас специально никто не будет (как бы вы ни упрекали в неясности слога). Не умеете потреблять сложное, находя юмор в глобальном и серьез в пустопорожнем (по форме), сами оставляете себя без высоких наслаждений истинными глубинами.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию "сверху") демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению2[2].

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

1. Централизация или децентрализация?

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

2. Унификация или местная специфика?

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

3. Где взять ресурсы?

Эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

4. Город и деревня

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу "район + поселение". Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

5. Реформирование реформы?

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Направления совершенствования местного самоуправления

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

I. Российская модель местного самоуправления

1.1. Конституционные основы организации местного самоуправления в России

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

? необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

? необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Как показало исследование ИНСОР, изложенный выше подход адекватен представлениям самого муниципального сообщества о сути местного самоуправления. По мнению представителей муниципальных районов и поселений, опрошенных в ходе реализации настоящего проекта, местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под "властью" региональные и федеральные государственные органы.

Что же касается собственно выбора модели местного самоуправления3[3], то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных "государственно-муниципальных" органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

1.2. Модели местного самоуправления в мировой муниципальной практике

Опыт зарубежных государств характеризуется огромным многообразием форм организации и деятельности местного самоуправления и местной власти. Еще более разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Не имея возможности детально остановиться на описании данных моделей, отметим их ключевые особенности, которые важны для определения сути модели местного самоуправления, формирующейся в современной России.

Различие между национальными (а иногда и региональными, поскольку внутригосударственная дифференциация муниципальной организации в федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим критериям:

? статус местного самоуправления в рамках государственной системы управления - автономия местной власти или их включенность в систему органов государства;

? степень детализации государством компетенции местного самоуправления;

? уровень свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям;

? степень фискальной автономии местного самоуправления;

? возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов.

В качестве полярных моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели.

Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия)4[4]::

? местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;

? предметы ведения местных властей определяются государством в качестве "закрытого списка", но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип "действия в рамках предоставленных полномочий");

? муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип "действия в рамках предоставленных полномочий);

? свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;

? соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;

? государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют.

Романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

? баланс "местного самоуправления" и "управления сверху" выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;

? формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;

? стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;

? следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;

? наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

Организация муниципальной системы по "романскому" образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

В прочих странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обозначенными "полюсами". Идеологически они тяготеют к романской модели (видимо, по этой причине и получившей название "континентальной"), однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли - контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение "обязательных" и "добровольных" задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает "промежуточный" характер ее муниципальной системы по "шкале" моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси "Север - Юг", достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).

Важно, однако, отметить, что общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.

1.3. Организация местного самоуправления в российской исторической традиции

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых - отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были:

? попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

? вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того - вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи5[5].

Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы - Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткий срок - примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определению экспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаря усилиям этих "самоуправлений" удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему "демократического централизма" в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

? формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;

? формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

? каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;

? пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в "исполком", то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг.6[6], еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, без определения формы государственного устройства, правительственного механизма. Так, местным советам был "присвоен" статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных вопросах Конституция основывалась скорее на "англосаксонской" идеологии, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике континентальных моделей, в том числе - российской земской). Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти - территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичной власти. К середине 90-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям. Усиливались точечные "наезды" на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Федерация, объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местной власти. Приоритетом для федерального центра стало встраивание регионов и их элит в новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось под властью регионов.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г.7[7]. На фоне восстановления экономики, к началу 2000- х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.

События 1990-х гг. показывают, что в постсоветских реалиях усиление регионов - это автоматически ослабление муниципалитетов. Даже будучи исполнителями воли центра, регионы стремятся реализовать свои собственные, партикулярные интерес. В условиях неразвитости демократических институтов политического участия граждан далеко не все субъекты оказываются способными построить у себя более цивилизованные социально-политические институты. В результате муниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение.

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

1.4. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

? переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

? создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

? четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

? принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";

? федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

? формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

? принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

? закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил "общую рамку" муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к "германской" модели, которая "подходила" одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране8[8].

Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее "ограничительные" формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип "закрытого перечня" вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели9[9]. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер.

Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную "картину" местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

1.5. Культура местного самоуправления и практическое воплощение законодательной модели муниципальной организации

Проведенные по заказу ИНСОР экспертные и фокус-группы по вопросам местного самоуправления позволяют выделить основные черты российской культуры местного самоуправления. Оговорившись, что такая культура явно неоднородна и в территориальном, и в социальном разрезе, попробуем назвать здесь хотя бы некоторые распространенные характеристики и посмотреть, как они повлияли на реальную муниципальную практику.

Мировоззрение населения

1. Сохранение многих черт традиционного (позднесоветского) менталитета.

Опрошенные в ходе проведения исследования представители органов местного самоуправления отмечали, что многие граждане продолжают относиться к местной власти как к "исполкому". Муниципалитет - это место, где, по мнению обывателей, должны решаться все их основные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и прав и т.д. Таким образом, людьми далеко не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать все под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.

Такая позиция характерна в основном для пожилых граждан и для лиц, которые не включились в новые экономические, социальные и политические процессы в постперестроечное время (либо включились в них на общей волне, бессознательно и пассивно).

Традиционными особенностями российского общественного сознания являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии ею решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны подобные мировоззренческие установки в традиционалистской провинции - малых городах, рабочих поселках, сельской местности, т.е. именно в тех территориях, которые оказались охвачены муниципальной реформой последних лет.

Это формирует своего рода глубинный пласт ограничений для проводимых изменений. Общество опирается на моноцентрический образ власти, апеллируя преимущественно к высшим эшелонам власти.

2. Осознание необходимости существования автономной местной власти и признание фактической ограниченности возможностей муниципальных властей в решении значительного круга проблем.

Как показали исследования, большинство опрошенных респондентов считают, что потенции местного самоуправления в настоящее время не используются: территории существуют за счет финансирования из регионального и федерального бюджета. Причины кроются как в неэффективной организации и недостатке финансовых ресурсов власти, так и в безынициативности граждан, спровоцированной, в свою очередь, дезориентацией в новой для себя ситуации поиска приложения своих социальных усилий.

Респонденты отмечали, что на практике наделения действенными полномочиями муниципальной власти не происходит. Причину респонденты видят, прежде всего, в том, что представители более высоких уровней не хотят и "не будут делиться своими полномочиями и ресурсами добровольно".

Расширение возможностей и ресурсной обеспеченности местной власти вызывает у населения солидарную реакцию. Особенно твердую позицию в защиту местной власти занимают представители бизнеса. По их мнению, если ресурсов у поселений станет больше, то результативность деятельности местного самоуправления заметно возрастет.

Большинство респондентов уверены в необходимости совершенствования местного самоуправления. Нынешнее состояние местной власти, незавершенность реформы респонденты связывают с сопротивлением вышестоящих структур и нежеланием их делиться ресурсами и властью. По мнению опрошенных, ситуация может измениться в лучшую сторону со временем - в данный период местное самоуправление переживает этап становления.

По мнению многих опрошенных, для развития самоуправления на местном уровне особое внимание необходимо уделить перераспределению налогов в пользу муниципальных образований - их необходимо сделать финансово самостоятельными, что существенно повлияет на их эффективность.

Также опрошенные считают, что местное самоуправление будет развиваться по мере улучшения общеэкономической ситуации в стране, повышения благосостояния людей и роста требовательности к органам власти со стороны граждан (подобные тенденции уже наметились в общественном сознании - люди готовы отстаивать свои интересы в судебных инстанциях).

Таким образом, по мнению большинства респондентов, нынешняя местная власть, даже со столь недостаточными полномочиями, востребована. Отсюда можно с известной осторожностью сделать вывод о том, что потенциал доверия к местному самоуправлению среди населения страны является законсервированным и может быть использован при соответствующих трансформациях системы распределения власти и собственности на локальном уровне.

3. Отсутствие развитой культуры гражданской солидарности.

Об аполитичности населения говорили многие представители органов местного самоуправления, опрошенные в ходе реализации проекта. Это относится ко всем поколениям - как к старшему, так и к молодому. При этом некоторые эксперты отметили, что молодежь иногда интересуется возможным ресурсом местной власти в целях осуществления предпринимательской деятельности. Однако в целом она "аполитична", и существования местного самоуправления практически не замечает.

Мировоззрение муниципального сообщества

Муниципальное сообщество, как показывают результаты полевых исследований, имеет сложившуюся собственную идентичность, которая характеризуется в основном следующими признаками:

? Функциональная идентичность: принадлежность к местному самоуправлению как особому сегменту публично-властной структуры государства;

? Альянс для взаимного спасения: сознание общих проблем и необходимости их решения сообща; отсутствие внимания к проблемам местного самоуправления со стороны правительства объективно порождает в сознании муниципалов установку: "спасение утопающих - дело рук самих утопающих";

? Альянс на основе взаимно признаваемых ценностей: чувство ответственности перед населением (не только за решение вопросов местного значения, но и за весь круг вопросов жизнеобеспечения территории, за все хозяйство); осознание себя в качестве власти, которая должна быть максимально приближена к населению; признание необходимости самостоятельности местной власти, ее автономии в пределах единой системы публичной власти в стране, ее ответственности за местную сферу жизни.

Необходимо отметить также, что для муниципального сообщества характерно осознанное восприятие конституционных ценностей - таких, как самоуправление, автономия местной власти и ее непосредственная связь с населением, государственная защита местного самоуправления. Отношение к указанным ценностям среди муниципалов, как правило, лишено лукавства (то есть попытки апеллировать к ним только в случаях, когда нужно оправдать притязания на какие-либо ресурсы). Они воспринимают соответствующие нормы права как гарантии социальных ценностей, защита и осуществление которых возложены Конституцией на местную власть.

Поэтому попытки включения муниципалитетов в региональные властные вертикали, ущемления их независимости и ресурсов, давления на мэров воспринимаются муниципальным сообществом как неконституционные действия, как угроза правовой системе страны. Отсюда многочисленные ссылки работников органов МСУ на ценности, защищаемые Конституцией.

Как показывают опросы, представления муниципального сообщества о сущности местного самоуправления вполне адекватны: они рассматривают его как часть общегосударственной системы публичной власти, обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов.

На основании проведенных исследований можно предположить, что местное самоуправление, в глазах муниципального сообщества, - это власть: локальная, самостоятельная, ответственная перед гражданами и опирающаяся на местное население, работающая в тесном и непосредственном контакте с ним. При этом она не лишена черт института гражданского общества - с точки зрения идеи социальной ответственности местной власти и ее нацеленности на развитие общественной солидарности.

Однако моноцентричный образ власти вполне характерен и для многих руководителей муниципальных образований. В их высказываниях озвучивается и необходимость соподчинения уровней власти, и целесообразность совместного решения ими вопросов без разграничения, и потребность в гарантированном финансировании "сверху" всех потребностей муниципалитетов.

Важно подчеркнуть, что полевые исследования фиксируют сильные различия в мнениях по этому вопросу руководителей различных типов муниципальных образований. Лидеры городских округов и поселений в большей степени склонны ратовать за автономию муниципалитетов и воспринимать себя в качестве "слуг народа", апеллировать к своей ответственности перед населением за решение конкретного перечня закрепленных за ними вопросов. Напротив, районные чиновники скорее воспринимают себя в качестве "государевых людей" на местах, выступают за соподчиненность уровней управления и общую компетенцию местных властей

Как представляется, в значительной мере мировоззренческие установки обуславливаются той ролью (профессиональной, социальной, административной), которую играет тот или иной человек. Идеалы самоуправления склонны в большей степени поддерживать представители среднего класса, работники органов городского и поселенческого самоуправления. В то же время, у региональных и, отчасти, районных руководителей, работников контролирующих органов зачастую формируется "антимуниципальное" мировоззрение - и они склонны воплощать его в своей практической деятельности.

В целом на сознание муниципального сообщества оказывают отрицательное влияние следующие факторы:

? попытки встроить муниципалитеты в административные вертикали;

? наличие конфликтов между городами (имеющими потенциал развития) и периферией (муниципальными районами). Как отмечалось ранее, в последнее время участились случаи отстранения мэров городов от должности, их судебных преследований, что свидетельствует о наличии отрицательного тренда в развитии отношений городских и региональных элит, опирающихся на сельскую периферию;

? отсутствие системного подхода к проблемам развития городов, определения для них адекватных задачам развития административно-территориальных форм и форм организации публичной власти; включение многих городов в качестве поселений в состав муниципальных районов и их уравнивание с сельскими поселениями;

? сохранение финансовой несамостоятельности органов местного самоуправления; лишение городских поселений имущества; попытки "захвата" и приватизации городского имущества;

? отсутствие эффективных механизмов правовой защиты местного самоуправления.

В связи с существованием указанных факторов, следует выделить ряд отрицательных трендов в развитии сознания муниципального сообщества. В перспективе в данной среде могут сформироваться нигилистические и оппозиционные установки, что может поставить под вопрос социальную и политическую стабильность в стране.

Как отмечалось, давление на местное самоуправление порождают чувство страха или протестные настроения (иначе говоря, конфликтность, в том числе латентную).

Отсутствие стимулов к развитию муниципальных образований, подконтрольность их ресурсов регионам, включение в региональные вертикали власти, подавление самоуправления порождают психологию иждивенчества, безынициативности.

Эти настроения, в свою очередь, передаются и населению. Отсутствие институтов местного самоуправления способствует укоренению психологии иждивенчества в масштабе всей страны.

Немалый риск ситуация несет и для правосознания местных элит (а через них - и для правовой культуры всего населения в целом).

Об уровне правового нигилизма говорят цифры, полученные Генеральной прокуратурой РФ: в 2007 г. прокурорами было выявлено 120 тыс. незаконных муниципальных актов, а в I квартале 2008 г. - 42 тыс. Не оценивая корректность этих цифр и степень отклонения таких актов от норм закона, признаем, что данный процесс имеет немалый масштаб.

Прямым следствием данной ситуации может быть рост коррупции, связанный, во-первых, с ростом правового нигилизма, а во-вторых, с встраиванием муниципалитетов в региональные (районные) коррупционные системы, принудительным участием местных элит в нелегальных схемах перераспределения собственности.

Подобная специфика ценностей и установок не могла не повлиять на реальный результат внедрения модели местного самоуправления по лекалам Федерального закона № 131-ФЗ. По сути, она приобрела национальный колорит, зарубежные заимствования прошли процесс "русификации".

По сути, помимо законодательной модели, появилась еще одна - параллельная ей - новая реальная модель местного самоуправления. Какие же основные черты для нее характерны?

1. В отличие от универсального законодательного лекала, созданные на практике модели местного самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, не похожими друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой, учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в каждом районе) сложилась своя модель, причем степень разброса между ними высока. Формирование подобных моделей зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому, что объективно законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстроить практику.

2. Муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной (а во многих случаях - даже условной). Отношения по принципу "начальник-подчиненный" остались распространенными между главами субъектов федерации и главами районов, городских округов; между главами районов и поселений. Особенно вертикальные отношения сложились по линии "регион - муниципальный район". Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло, в большинстве регионов произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.

3. Компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти. Можно говорить о том, что сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.

4. Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг оказалась крайне низкой. Так, по оценкам Института экономики города из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги, в 7 случаях - относительное администрирование, и только в 5 случаях - нулевое, там, где муниципалитет осуществляет только создание условий для предоставления услуги10[10].

5. Местная фискальная автономия была сильно ограничена. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.

6. Механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. По сути, органы местного самоуправления оказались переподчинены контролирующим органам, усмотрение которых приобрело определяющее значение. Публично проводимая линия на повышение автономии дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это - несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.

В отличие от единого федерального стандарта, реальная муниципальная организация в стране отличается серьезным разнообразием, но во многих случаях воспроизводит советские принципы организации власти (формальная выборность в сочетании с фактической соподчиненностью, распределительное бюджетирование, сильная региональная и (зависимая от нее) районная власть, "хозяйственные" функции городов и поселений при их заниженном реальном статусе и ресурсной обеспеченности).

Конечно, в подобной трансформации законодательной модели в реальной жизни сыграли свою роль не только сложившиеся стереотипы мышления и деятельности, но и объективные интересы региональных властей, отдельных федеральных лоббистских групп. Тем не менее, именно менталитет населения и людей, принимающих решения, сыграл здесь, во многом, определяющую роль - он проявился и в самом понимании своих интересов, и в законотворческом процессе, и в практической деятельности.

Как представляется, ментальные особенности и накладываемые ими ограничения должны обязательно учитываться при планировании реформ, хотя привязываться к этим ограничениям, не создавая задел на будущее, в то же вряд ли оправдано. Возможное практическое преломление законов в ближайшей перспективе крайне важно, но еще важнее учесть современные тенденции развития, имеющие долгосрочный характер.

2. Местное самоуправление в контексте социально-экономических и общественно-политических трендов

Состояние, проблемы, а тем более направления совершенствования местного самоуправления невозможно рассматривать в отрыве от проявляющихся сегодня тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальную практику оказывают сегодня интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства. Следует отметить, что вектор проведенной муниципальной реформы в ряде случаев противоречил внешним для местного самоуправления общественным трендам. Анализируя возможности дальнейшего развития российской муниципальной системы, сегодня необходимо принять во внимание и учесть названные тенденции.

2.1. Тенденции развития системы расселения и трансформация местного самоуправления

Фокус муниципальной реформы 2003-2008 гг. был сосредоточен преимущественно в административно-правовой сфере - приближение власти к населению, разграничение полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов. Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер. Именно поэтому реформа была обращена преимущественно на сельские территории, затронув урбанизированные зоны в гораздо меньшей степени. Необходимость стимулирования развития городов как центров опережающего развития, равно как и усиленной государственной поддержки отстающих территорий, в качестве приоритетов проведенных образований не значились. Однако сегодня становится все более очевидным, что именно адекватность складывающейся системе расселения становится ключевым фактором эффективности местного самоуправления.

Нынешний уровень урбанизации в России (доля городского населения в общем числе жителей страны) составляет 73,08%11[11], что значительно выше аналогичного показателя в странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем дохода12[12]. Это позволяет говорить о преимущественно городском составе населения страны, а равно - и о преимущественно городском характере самоуправления, в котором вправе участвовать преобладающая часть граждан.

Можно утверждать, что российские города в постсоветский период вступили в период второй классической стадии своего роста - субурбанизации. Сегодня рост численности населения пригородных территорий наблюдается почти повсеместно, пусть даже с проявлением специфически российских особенностей (например, фактический переезд горожан в загородные дома и дачные поселки часто сопровождается сохранением в собственности городских квартир)13[13]. Активно формируются городские агломерации. За субурбанизацией, вероятно, последуют дезурбанизация и реурбанизация - очередные стадии расползания городов, выделяемые в современной урбанистике. Таким образом, города постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на зону своего перспективного развития.

Наблюдающиеся в целом по стране процессы депопуляции имеют крайне неравномерный характер. Соотношение городского и сельского населения в период после 1989 г. стабилизировалось приблизительно на уровне 73:27. Однако, учитывая очевидную тенденцию к сосредоточению населения в пригородных зонах основных центров урбанизации, можно говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон. Причем дифференциацию по линии "центр - периферия" можно рассматривать:

? в общенациональном разрезе: население сосредотачивается в мегаполисах и вокруг них, а также освоенных регионах Центра России, в то время как Сибирь и Дальний Восток теряют население;

? в региональном разрезе: население малых городов в целом сокращается, чего нельзя сказать о большинстве центров субъектов Федерации вкупе с их пригородной зоной;

? в локальном масштабе: в сельской местности сочетаются тенденции к обезлюживанию территории с ростом доли крупнейших сел с численностью с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (менее 1% сельских населенных пунктов, по результатам переписи 2002 г.). В то же время доля сел с населением менее 500 человек составляет 88% сельских населенных пунктов, при этом продолжает увеличиваться количество мельчайших сел.

Как отмечают эксперты, "человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг"[14].

Подобное изменение системы расселения оказывает определяющее влияние на социально-экономическое развитие территорий и требует адекватного учета при реализации государственной региональной и муниципальной политики. Это сегодня четко понимается и федеральными органами власти.

Как отмечается в итоговом документе круглого стола, проведенного 16 октября 2008 года Комитетом Государственной думы по делам федерации и региональной политике совместно с Минрегионом России, "рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономики в территориях с конкурентными преимуществами" является общемировой тенденцией. Поскольку ускоренный рост крупных стран догоняющего развития (в том числе и России) обеспечивается как раз ростом таких высококонкурентных регионов, "территориальные экономические диспропорции в России имеют долгосрочный характер". Ответом на данный вызов может быть только работа по стимулированию "постепенного расширения зон опережающего роста, формирование и развитие конкурентных преимуществ максимального числа регионов" в сочетании с достаточно масштабной выравнивающей политикой, направленной на соблюдение социального стандарта жизни населения отстающих территорий[15].

Как представляется, обозначенные тенденции сегодня диктуют определенное изменение вектора и муниципальной политики. Она должна быть в определенной степени дифференцирована применительно к муниципальным образованиям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой (прежде всего городам[16]) и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. При этом первые должны получить действенные стимулы для развития (в том числе - и для определенной территориальной экспансии, и для наращивания своей доходной базы). В этом смысле дальнейшее совершенствование местного самоуправления должно дать больше свободы и больше возможности городам. Применительно же к сельским территориям, напротив, нужно вести речь об усилении государственной поддержки и создании гарантий удовлетворения хотя бы минимальных потребностей жителей в получении публичных услуг на должном уровне.

2.2. Местное самоуправление в контексте централизации и децентрализации

Проблема повышения эффективности публичного управления решается в последние десятилетия не только в Российской Федерации, но и в большинстве стран Запада. При этом важнейшими трендами в этой части являются внедрение некоторых рыночных механизмов в административную систему и децентрализация властных полномочий. К примеру, масштабные реформы, направленные на децентрализацию местного управления были проведены в 70-90-х гг. прошлого века во Франции, Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Нидерландах и многих других странах. По сути, даже страны с традиционно высокой ролью государства в управлении общественными делами идут сегодня именно по этому пути.

Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.

Однако конфликт двух трендов - разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше начал децентрализации. Начиная с 2005-2006 гг., когда Федеральный закон №131-ФЗ вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели.

Рассматривая тренд на централизацию 2000-х гг., необходимо отметить следующие мотивы усиления федеральной власти:

· стремление преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока. Речь шла о восстановлении государственного суверенитета и создании условий для модернизации;

· стремление правящих групп добиться лояльности региональных элит и исключить возможности возобновления их фронды.

Первый из обозначенных трендов выдвигал на повестку дня вопросы распределения компетенций и публичной собственности, определения пределов действия государства как правительственного аппарата (и его отношений с институтами гражданского общества, экономическими субъектами и т.д.). Второй тренд требовал политических реформ с целью усиления влияния на региональный уровень власти.

Первый тренд нес с собой позитивные изменения для местного самоуправления. В определенной мере он должен был восстановить местную власть после того, как она была практически полностью разрушена стараниями региональных элит. Ослабление политического влияния регионов с одновременным распределением компетенции по "местам" должно было усилить позиции местного самоуправления, дать ему самостоятельность в рамках единой системы публичной власти.

Однако второй тренд оказался пагубным для местного самоуправления. Именно благодаря ему возобновилось давление региональных властей на местное самоуправление, де-факто трансформирующее логику муниципальной реформы.

Причины такой позиции региональной власти представляются следующими.

1. Политические мотивы. Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти.

Губернаторы, обретающие мандат не на всенародных выборах а через процедуру "наделения полномочиями", вынуждены искать новые источники публичной легитимности. Весьма часто главы субъектов РФ вставали во главе списков политических партий на выборах и в Государственную думу, и в законодательные собрания субъектов. Этим губернатор как бы подтверждал свой мандат, а также обретал контроль над большинством в законодательном собрании; наконец, он обеспечивал победу "партии власти". В целях максимизации результата многие губернаторы стремились установить более жесткий контроль над местным уровнем власти.

В итоге федеральный центр, обеспечив себе более плотный контроль за региональным уровнем власти, фактически передал контроль над местным уровнем в руки региональных элит. Создание институтов федерального присутствия в регионах не означает зависимости региональных структур от федеральных: региональная элита контролирует собственность и доступ к ресурсам и потому обладает большим политическим весом, чем "федералы".

2. Политический вопрос тесно связан с экономическим. Чтобы контролировать муниципальный уровень, нужно контролировать его ресурсы и его финансы. Это позволяет обеспечить необходимую лояльность, а кроме того, реализовывать экономические интересы региональных элит, обративших внимание на объекты собственности, оставшиеся неприватизированными в 90-е годы.

3. Региональная централизация связана с недостатками системы управления и искаженными механизмами контроля и ответственности. Излишняя централизация регулирующих и контрольных полномочий на уровне федерального центра (что выражается в обилии не связанных в систему контролирующих органов) приводит к перегрузу центра, неспособности вникать в суть деталей[17]. Это приводит де-факто к перекладыванию соответствующих функций и ответственности на региональные администрации. Стоит отметить, что по своей сути этот подход лишен обратных механизмов ответственности центра за принимаемые решения.

Столь примитивный административный механизм сам по себе провоцирует регион на выстраивание вертикали на своем уровне, хотя бы для обеспечения бюрократической отчетности о выполнении задач.

4. Стереотипы мышления многих региональных лидеров сохранили многие черты "советской номенклатурности". Управляемость понимается ими прежде всего как уравнительное администрирование, иерархизация управленческих звеньев, неприятие внесистемной инициативы (что уже отмечалось выше).

Рассмотрим более подробно позиции экспертов, опрошенных в ходе полевого исследования, по вопросу о пределах возможной децентрализации.

Как отмечалось ранее, большинство экспертов соглашаются с необходимостью четкого разграничения компетенций и обеспечения передаваемых полномочий адекватными финансовыми ресурсами.

По вопросу о вертикали эксперты - представители муниципалитетов полагают, что она должна заканчиваться на уровне муниципального района, воспринимаемого всеми экспертами как де-факто уровень государственной власти субъекта РФ, а поселения не должны быть частью вертикали. Отношения между муниципальным районом и поселением - координация, методическая помощь, всякого рода содействие, контроль в строгих правовых рамках.

Представители региональных правительств, как правило, отмечают, что вертикаль должна охватывать все этажи власти, включая поселения, однако под вертикалью они понимают не жесткое соподчинение региона, районов и поселений, прежде всего - выстроенную систему управления государственными вопросами: ЖКХ, образование, культура, здравоохранение, социальная защита. В настоящее время декларированная самостоятельность муниципалитетов, особенно поселений (но также и районов), нарушает логику решения указанных вопросов, например, ставит под сомнение возможности своевременного получения полной информации по вопросам управления, принятия и исполнения решений.

Эксперты отмечают, что федеральный центр, продекларировав самостоятельность, независимость и ответственность органов местного самоуправление за состояние подведомственных им территорий, не создал системы управления, распределения власти и собственности, позволяющей указанным органам выполнять свои функции. В этих условиях на муниципалитеты перекладывается ответственность за все проблемы, которые не решаются Федерацией и регионами.

Сегодня централизация управления в ущерб местному самоуправлению и выстраивание региональных вертикалей власти чреваты серьезными рисками в масштабах всей страны. К числу возможных рисков стоит отнести:

· избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые, не имея противовесов, подминают и работающих на местах представителей федеральных органов, и экономических субъектов;

· переадресация политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей.

· перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам;

· ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления и, как следствие, пробуксовка проводимых преобразований (как в части муниципальной реформы, так и других значимых изменений).

· ослабление стимулов к низовой самоорганизации, веры в способность воздействовать на власть гражданскими инициативами, в конечном итоге - торможение процессов становления "среднего класса", одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

Учитывая изложенное, сегодня представляется оправданным системный пересмотр сложившейся системы властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации.

Реализация данного подхода видится через отладку системы управления с четким распределением компетенций между тремя уровнями власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением публичной собственности. Приоритетами в этой части должны стать снижение издержек управления, повышение сбалансированности административной системы.

При рассматриваемом подходе собственно государственная вертикаль власти должна быть ограничена уровнем регионов и, в определенных территориях, уровнем района. Напротив, собственно местному самоуправлению в поселениях и городах должны быть даны гарантии реальной автономии. Таким образом, местное самоуправление в действительности отделяется от системы государственной власти, что совпадает с положением ст.12 Конституции России[18]. Децентрализация на местах полезна в контексте и усиления сбалансированности уровней власти, и повышения мотивации на эффективное решение публичных дел органами местного самоуправления[19].

2.3. Практика правового регулирования и потребности муниципального развития

Принятие Федерального закона №131-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон №154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий как региональным законодателям, так и местным нормотворцам. Теперь же магистральным путем регламентации его основ была избрана максимальная унификация в масштабах всей России (см. выше, раздел 1.4.)

Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. С такой оценкой соглашаются и большинство опрошенных представителей экспертного сообщества.

Результат известен - российское муниципальное законодательство стало в последние годы лидером по числу вносимых в него изменений. С июня 2004 года поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились тридцать одним федеральным законом, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции - вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. Т.е. ответом на вызов стали изменения закона в том же концептуальном ключе - конкретные, столь же негибкие изменения.

Таким образом, первоначальная концепция Закона не была сознательно ревизирована - она была стихийно размыта и искажена, что снизило качество правового регулирования. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при нереалистичности единообразного для всех муниципальных образований страны его применения заставляла законодателя принимать "каучуковые" нормы.

Результаты социологических исследований ИНСОР показывают, что сегодня подобная законодательная практика стала серьезной проблемой для муниципального развития. Правоохранительные и контролирующие органы на практике предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойного толкования.

Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений:

· реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериями пешеходной и транспортной доступности;

· попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований - районов;

· заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации;

· злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений.

Следует, заметить, что указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.

Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей.

Поэтому сегодня назрела потребность более полного учета географического, экономического, политического, организационного и социокультурного разнообразия деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Необходимо стремиться преимущественно не к его законодательному ограничению, а, напротив, к созданию поля для более свободного развития местного самоуправления, стимулирования инновационных управленческих практик.

Как представляется, сегодня вряд ли оправдан возврат к регулированию ключевых вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Федерации. Эксперты отмечают, что в российских условиях именно региональные власти стремятся ограничить независимость местного самоуправления. Поэтому смещение центра тяжести в правовом регулировании в сторону федерального центра во многих случаях было обоснованным: просто попытки довести унификацию местного самоуправления до логического конца оказались избыточными, а потенциал вариативного регулирования форм организации местного самоуправления использован не в полной мере.

Следует согласиться с участвовавшими в опросе ИНСОР экспертами[20], предлагающими использовать в качестве метода правового регулирования установление федеральным законом множественных моделей определения территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления, которые выбираются на региональном и местном уровне с учетом особенностей и выбора территории. При этом каждая из предусмотренных в законе моделей должна включать набор процедур и гарантий, минимизирующих злоупотребления правом (полномочиями).

Поскольку каркас местного самоуправления только что установлен новым законом, необходимо отказаться от дальнейших резких перемен. Механизмы работы органов местного самоуправления должны быть отлажены, а их работники - приспособиться к работе в новых условиях.

Это, однако, не означает необходимость отказа от изменений муниципального законодательства. Напротив, во многих случаях изменения вполне оправданны.

Во-первых, представляется необходимым идти по пути системного "смягчения" правовых норм, повышения гибкости юридической регламентации. Федеральный закон №131-ФЗ должен быть проанализирован на предмет избыточной унификации (попытка этого делается и в настоящем докладе), и в тех случаях, когда она тормозит развитие, приводит к неоправданным ограничениям, он должен быть откорректирован.

Во-вторых, сегодня можно считать назревшими и некоторые конкретные изменения, связанные с описанными выше социально-экономическими и политико-административными трендами, которые уже проявились и, скорее всего получат развитие в обозримой перспективе.

Однако в любом случае значимые изменения Федерального закона №131-ФЗ должны быть:

· основаны на тщательном изучении муниципальной практики, а также позиции населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти, экспертного сообщества;

· четко спланированы, в том числе календарно; предусматривать разумные сроки реализации (3-10 лет), поэтапность осуществления, синхронизацию с адекватной коррекцией иных нормативных правовых актов;

· сопряжены с комплексом организационных мер, обеспечивающих претворение их в жизнь (информирование и обучение заинтересованных субъектов, подготовка ресурсной базы, настройка управленческой системы).

В этом контексте представляется оправданным и формирование своего рода "копилки резервных правовых форм" - правовых конструкций, которые будут востребованы не сейчас, а позже. Даже если они и не будут востребованы в ближайшее время, само появление таковых в законодательстве может стать основой как для апробирования новых подходов, а в случае успеха - для подготовки заинтересованных субъектов к их дальнейшему воплощению в жизнь.

3. Пути совершенствования системы местного самоуправления в России

3.1. Основные векторы дальнейшего развития

Обозначенные выше тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципальной практики. Чтобы предлагаемый пакет мер в этом направлении был эффективным, принимаемые решения должны быть концептуально выверены, согласованы друг с другом, объединены общими целями и методами претворения в жизнь.

Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):

1. Адаптация муниципальной системы - речь идет не только и не столько об адаптации муниципалитетов к законодательно определенной модели (это уже произошло - в той мере, в которой было возможно), сколько об адаптации самой модели к российским реалиям - экономическим, политическим, ментальным. В этом контексте можно вести речь:

· о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции "районная администрация - территориальный орган государственной власти субъекта РФ";

· о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей);

· об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения);

· об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб).

2. Усиление автономии муниципалитетов - повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления. Муниципалитеты должны превратиться в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения).

Направления действий в этой части:

· укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;

· расширение фискальной автономии муниципалитетов; уход от искусственной дотационности бюджетов территорий с уровнем экономического развития выше среднего;

· более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;

· усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.

3. Стимулирование развития территорий. Это направление отчасти завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимы:

· повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики;

· закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой;

· создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей "муниципального класса", достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности.

3.2. Пространственное развитие страны и направления оптимизации муниципально-территориального устройства

Критерии муниципально-территориального устройства

В ходе реформы местного самоуправления в основу муниципально-территориального деления были положены географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего - дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Экономическими и организационными критериями было отчасти подкреплено формирование территорий городских поселений и округов (наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов (наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же принципом деления также остаются границы географических объектов и расстояния от них.

На практике границы муниципальных образований были определены фактически по усмотрению субъектов Федерации, а диапазон их территориальных масштабов оказался чрезвычайно широк. Многие северные муниципальные районы (скажем, Каргасокский или Парабельский районы Томской области, Лоухский или Калевальский районы Республики Карелия) оказались вполне сопоставимыми по размеру с территориями среднестатистического субъекта Федерации в Центральной России. Как представляется, в большинстве случаев такой разброс обусловлен не злоупотреблениями или субъективизмом органов государственной власти субъектов Федерации, а реально существующими особенностями территорий, их традициями и потребностями в оптимизации государственного и муниципального управления.

Сложившаяся сетка муниципальных образований сегодня подвергается определенной критике со стороны экспертов и практиков местного самоуправления (что подтверждается, в частности, полевыми исследованиями ИНСОР). Они отмечают, что многие поселения и районы оказались, по сути, нежизнеспособными ввиду недостатка финансовых, имущественных и кадровых ресурсов.

Определение нынешних границ муниципальных образований прошло по всей стране в 2003-2005 гг. Сегодня централизованный этап этого процесса можно считать завершенным, а системную ломку существующих границ в краткосрочной перспективе - организационно необоснованной и юридически невозможной. Отныне любые предложения по коррекции муниципально-правового устройства должны отталкиваться плясать" от уже сложившейся его карты. Реализация экономического подхода здесь имеет смысл, но целесообразна на уровне создания финансовых, материальных и организационных стимулов для добровольного принятия муниципальными образованиями решений об изменении их статуса и территориальных рамок.

По мнению многих экспертов, существующий механизм определения целесообразности изменения границ территорий местного самоуправления через выявление мнения населения (в сочетании с правовой регламентацией на должном качественном уровне) позволяет вполне адекватно реагировать на экономические и организационные вызовы. По этому вопросу складывается разнообразная практика, в рамках которой известно достаточно случаев голосования как "за", так и "против" подобных изменений. Так, инициативы Администрации Челябинской области по ликвидации 67, а Администрации Амурской области - 23 финансово неблагополучных поселений не увенчались успехом - объединение состоялось в этих регионах только в 1 и 2 случаях соответственно. В то же время, в Кировской области была реализована программа объединения поселений, приведшая к сокращению их списка на 33 поселения. Всего в 2007 г. в России зафиксировано 79 случаев преобразования муниципальных образований, причем 70 из них - путем объединения[21]. В 2008 г. заметным стал провал голосования за объединение в единый городской округ Чебоксар и Новочебоксарска в Республике Чувашия. Можно предположить, что результаты волеизъявления населения по вопросу изменения территорий осуществления местного самоуправления хоть и зависят от качества информационной кампании той или другой стороны, однако служат вполне приемлемым способом индикации потребностей местных сообществ.

По мнению экспертов, нынешняя эластичность принципов формирования территорий муниципальных образований сегодня также идет на пользу[22] - именно она позволяет обеспечить определенные подвижки в муниципально-территориальном устройстве в тех случаях, когда их экономическая и организационная обоснованность признана населением соответствующих территорий. Другое дело, что правовые рамки подобных изменений требуют определенного совершенствования: необходимо в одних случаях законодательно предусмотреть саму их возможность, а в других - четко регламентировать процедуры.

С учетом вышеизложенного, в настоящее время предлагается отказаться от коренных изменений критериев определения границ муниципальных образований. Более оправданным видится расширение возможностей для совершенствования муниципально-территориального деления на добровольной (самоорганизационной) основе в условиях более четкой правовой регламентации самого процесса изменений, минимизирующей злоупотребления со стороны субъектов, заинтересованных в проведении или сдерживании таких изменений.

Предложенная ниже модель совершенствования территориальной организации местного самоуправления, как нам представляется, может стать адекватным ответом на изложенные в разделе 2 настоящего доклада вызовы современных трендов. Обоснованные нами меры:

· усиливают крупные города - центры урбанизации и экономического роста, создают им больше возможностей для свободы действий и кооперации с прилегающими к ним территориями;

· создают потенциал повышения самостоятельности для городских поселений (статус которых подтягивается к городским округам за счет перехода к моделям "административного района" или "района для поселений"), а также и для жизнеспособных сельских поселений;

· укрепляют гарантии поддержки слабозаселенных периферийных территорий за счет создания на них местных (районных) органов власти - полноценных операторов государства[23].

Повышение гибкости преобразования муниципальных образований

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).

Таблица 1

Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований

Предусмотренные в законе формы

Не предусмотренные в законе формы

Создание муниципального образования

-

1) Создание поселения на межселенной территории

Преобразование муниципальных образований путем их объединения

1) объединение поселений в границах одного муниципального района

2) объединение городского округа и поселения

3) объединение муниципальных районов

1) объединение поселений различных муниципальных районов

2) объединение городских округов

3) объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ

Преобразование муниципального образований путем его разделения

1) разделение поселения на два и более поселений

2) разделение муниципального района на два и более муниципальных районов

1) разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район)

2) разделение городского округа на два и более городских округов

Изменение статуса муниципального образования

1) преобразование городского поселения в городской округ

2) преобразование городского округа в городское поселение

1) преобразование сельского поселения в городское

2) преобразование городского поселения в сельское

Упразднение муниципального образования

1) Упразднение поселения

-

Из обозначенных в таблице "отсутствующих" форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Законодательством механизм такой формы объединения муниципальных образований не предусмотрен. Однако нужно иметь в виду, что ч.1 ст.13 Федерального закона №131-ФЗ не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь - Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.

Предлагаемые решения (блок №1)

Разрешить обозначенные противоречия предлагается путем четкого законодательного регулирования процедур большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований.

1. Наиболее важно закрепить порядок объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории в единый городской округ на основе четких критериев, определяющих возможность такого объединения и хорошо регламентированной процедуры такой трансформации.

Необходимо законодательно закрепить следующие обязательные условия, при которых возможно преобразование района в городской округ:

в одном из населенных пунктов муниципального района, имеющем статус города, проживает более 1/2 жителей муниципального района в целом (по данным государственной статистики на 1 января года, в котором инициируются процедура объединения муниципальных образований);

в утвержденном генеральном плане городского поселения, ядро которого составляет этот город, содержится обоснованное предложение об изменении границ данного городского поселения;

территория городского поселения составляет не менее определенной части (варианты необходимо обсуждать - 1/3, 1/4) территории всего муниципального района.

Процедура объединения должна предусматривать получение согласия населения, которое можно организовать по стандартной для норм Федерального закона №131-ФЗ модели: голосование за объединение населения каждого из объединяемых поселений, а также представительного органа муниципального района.

Подобная схема объединения одновременно исключает возможность ограничения права граждан на участие в местном самоуправлении и открывает дорогу для эволюции территориальной организации местного самоуправления.

2. Актуально и правовое регулирование обратного процесса - разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Создание такой правовой возможности имеет смысл для исправления перекосов муниципально-территориального деления, выражающихся в неоправданном создании городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях (подобные попытки имели место, например, в Калининградской области).

В качестве обязательных условий для инициирования процедуры логично предусмотреть следующие обстоятельства:

· на территории городского округа находятся не менее 3 различных населенных пунктов;

* в самом городе проживает менее 1/2 (вариант - 1/3, 1/4 части) населения муниципального образования либо территория города составляет менее 1/2 (вариант - 1/3, 1/4 части) территории муниципального образования. Поскольку основным сдерживающим фактором здесь служит процесс голосования, логично предусмотреть альтернативу, чтобы не ущемить интересы территориально разбросанных и слабо связанных с ядром, но несопоставимых с ним по численности жителей, населенных пунктов

Несоблюдение критериев, как представляется, ставит под сомнение управленческую целесообразность использования модели "район-поселение".

Определение правового регламента для данной формы преобразования муниципальных образований должно не только стимулировать появление подобных прецедентов на основе голосования населения, но и развязать руки судебным органам - обозначенные выше критерии могут стать для судов индикатором водораздела между форматами городского округа и муниципального района.

3. Целесообразно закрепить в Федеральном законе №131-ФЗ и иные формы преобразования муниципальных образований:

· объединение (двух и более городских округов) - актуально в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию;

· разделение городских округов на два и более муниципальных образований (например, при появлении городов-дублеров, вполне сопоставимых с ядром существующего городского округа по масштабам, инфраструктурной обеспеченности и самодостаточности;

· объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов (с отнесением нового муниципального образований к территории одного из районов по выбору населения).

· изменение статуса городского поселения на сельское и наоборот, а также создания новых поселений на межселенных территориях.

Коррекция правового статуса муниципальных районов

Практика реализации муниципальной реформы свидетельствует об очевидном отходе от первоначальной концепции Закона №131-ФЗ: "поселения для населения, районы - для поселений". Сама конструкция районного звена самоуправления в законе (наличие самостоятельных доходных источников, возможность прямой выборности населением районных органов и передачи поселениями району своих полномочий, участие районов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений) создавала для него потенциал самостоятельной и сильной управленческой инстанции. Последующие изменения законодательства - возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений - привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Проведенные полевые исследования показывают, что сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

На практике получается, что районные органы завязаны на решение государственных задач, но не являются органами государственной власти; районы пользуются статусом муниципальных образований, но слабо задействованы как в непосредственном обеспечении жизнедеятельности жителей, так и в прямой организационной и методической помощи поселенческому уровню самоуправления.

Результаты исследований Института современного развития показывают, что в большинстве случаев подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В этих условиях можно рассмотреть 3 возможных варианта адекватного реагирования федерального законодателя.

1. Точечные изменения в законодательстве: возврат поселениям права распоряжения неразграниченными землями, минимизация функционала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой подход наименее болезненный и позволяет добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия. Ввиду высокой легитимности руководства районов в глазах населения и государственной власти, наличия у него серьезных экономических ресурсов (чаще всего - превышающих поселенческие), отсутствия адекватных механизмов правовой защиты, практика силового давления районов на поселения в основном сохранится:

2. Лишение районов статуса муниципальных образований, с фактическим замещением части их функционала территориальными органами власти субъектов РФ, а в части вопросов местного значения - поселениями. В условиях почти повсеместной встроенности районных администраций в систему региональной власти, такое решение означает признание реальной роли районов. Однако лишение их самостоятельного бюджета, собственного имущества вкупе с переходом части полномочий на поселенческий уровень ведет к устранению дисбаланса в системе "район - поселение", усилению позиций поселенческого уровня. И хотя возможность давления на муниципалитеты со стороны территориальных органов региональной власти и в этом случае не исключена, одноуровневая система вносит здесь, очевидно, большую ясность и институциональную чистоту.

Главной проблемой данного варианта действий являются низкие шансы на практическую реализацию в среднесрочной (не говоря уже о краткосрочной) перспективе. Наличие многочисленных сообществ из числа региональных и районных властей, для которых подобные действия окажутся слишком жесткими, а также необходимость разработки гибкой системы адаптации предлагаемой схемы к региональным особенностям способны заблокировать либо чрезмерно затормозить осуществление подобных планов.

3. Закрепление факультативности районного этажа местного самоуправления. По мере укрепления поселений, перетока к ним преобладающей управленческой нагрузки по решению вопросов местного значения территориям может быть предоставлено право выбора между одноуровневой и двухуровневой системами местного самоуправления в сельской зоне.

Последний, третий, вариант и представляется оптимальным.

Предлагаемые решения (блок №2)

Суть предложений - предоставить в среднесрочной перспективе (3-5 лет) возможность законами субъектов Российской Федерации осуществлять переход к осуществлению местного самоуправления только на уровне поселений и городских округов. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления предполагает передачу решения всех вопросов местного значения непосредственно поселениям. Однако отдельные вопросы, ныне относящиеся к ведению районов, целесообразно в этом случае передать субъектам Федерации.

В качестве альтернативы этому может быть предусмотрена возможность сохранения второго этажа муниципальных образований в формате "районы для поселений". При этом законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии.

Право выбора системы местного самоуправления целесообразно предоставить субъектам Федерации: возможность прямого самоопределения поселений района выглядит более демократичной по форме, однако на практике подобный шаг может быть блокирован районной властью, а в случае реализации способен запутать систему организации публичной власти в регионе.

Представляется, что третий вариант может быть относительно приемлемым не только для поселений, но и для органов власти субъектов РФ, которым он предоставляет хоть и ограниченный, но выбор. Осуществление подобного сценария, следовательно, более реалистично ввиду относительно низкого прогнозируемого сопротивления региональной и районной номенклатуры. Такая позиция подтверждается результатами качественного социологического исследования, проведенного ИНСОР.

Отказ от районного уровня самоуправления может также расчистить поле для межмуниципального сотрудничества, которое, как показывают полевые исследования, сегодня сдерживается районами.

Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать:

· подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа - речь идет далеко не только о Федеральном законе №131-ФЗ, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей;

· расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем;

· определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства - без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне;

· выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях;

· проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы;

· синхронизация изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает, что их реализация возможна только в среднесрочной перспективе).

Стимулирование развития городских округов

В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса - в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым, дополнительно к полномочиям поселений, были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но, порой, и муниципальные образования вблизи городской черты.

Проблема статуса пригородной зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов. Это было, с технократической точки зрения, логично и способствовало географическому расширению городских территорий.

Однако, как уже отмечалось выше, в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику "расползание городов" - характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилило процесс формирования городских агломераций. Сегодня укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики, конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.

Городское направление в дальнейшем совершенствовании российского местного самоуправления должно получить приоритетное значение и восполнить те пробелы, которые проявились в ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг.

Предлагаемые решения (блок №3)

Поддержка городских округов в контексте пространственного развития страны предполагает решение следующих основных задач и соответствующих им мер государственной политики.

1. Очень важно стимулирование социально-экономического развития городов в интересах укрепления их инфраструктуры, человеческого капитала, апробирования передовых практик. Решение данной задачи выходит за рамки вопросов местного самоуправления и, тем более, его территориальной организации. Однако этот процесс невозможен без устранения неоправданных ограничений для расширения территориальных масштабов функционирования города. Принятие обозначенных выше правовых норм, связанных со статусом городских округов, расширит пространство для маневра динамично развивающихся городов.

2. Рывок в городском развитии невозможен без усиления субъектности городских сообществ, максимального включения местного населения и местных элит в процесс демократического принятия решений.

Применительно к территориальным основам самоуправления здесь предлагается узаконить возможность образования внутригородских поселений как формы приближения публичной власти к жителям. Действующая редакция Федерального закона №131-ФЗ не дает такой возможности многим обособленным, экономически состоятельным и обладающим собственной идентичностью населенным пунктам, прирезанным к территориям городских округов. В качестве примера таковых приводится, скажем, шахтерский поселок Кедровый в городском округе Кемерово, отстоящий от города на 40 километров[24].

Полевые исследования показывают, что необходимость предоставления законом возможности создания муниципальных образований нижнего уровня в городских округах поддерживается не только локальными активистами, но и некоторыми представителями городских администраций (например Петрозаводска).

Предлагается разрешить образование внутригородских поселений в пригородной зоне городских округов (т.е. за рамками собственно города) в случаях:

а) использования описанной выше процедуры преобразования муниципального района в городской округ: здесь бывшие поселения (кроме центрального городского поселения) могли бы сохранить свою автономию по вопросам, которые эффективнее решать в локальном масштабе (например, благоустройство территорий) - подобного рода конструкция предлагалась, скажем, на экспертных и фокус-группах с участием представителей города Сортавала в Республике Карелия;

б) приобретения статуса внутригородского поселения населенным пунктом (группой сопредельных населенных пунктов), которые сегодня уже отнесены к территории существующего городского округа. Образование внутригородского поселения здесь должно допускаться только в случае, если такая возможность поддержана представительным органом городского округа. Это важно для обеспечения единства городского пространства, соблюдения общих интересов городского округа.

Естественно, создание внутригородских поселений возможно только при положительных результатах голосования населения, проживающего на их предполагаемых территориях.

3. Формирование городских агломераций требует кооперации усилий муниципальных образований, территории которых входят в агломерации. Мировая практика показывает, что наиболее распространенной формой управления городскими агломерациями является организация межмуниципального сотрудничества. В России существующая практика межмуниципальной кооперации свидетельствует скорее о невостребованности данного института, чем о его эффективном использовании: прецеденты эффективной организации договорного сотрудничества агломерированных муниципалитетов единичны (в качестве такового отмечается, например, партнерство Твери, Калининского и Рамешковского района Тверской области).

Формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе №131-ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института.

В связи с этим предлагается усилить законодательную регламентацию межмуниципального сотрудничества (скажем, обозначить в законе основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, механизм создания и деятельности межмуниципальных организаций).

3.3. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе местного самоуправления

Методика разграничения

Федеральный закон № 131-ФЗ определил компетенцию местного самоуправления через понятия "вопросы местного значения" и "полномочия по вопросам местного значения". Чтобы придать этим понятиям единообразное значение, законодатель пошел путем установления исчерпывающих перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов.

На практике же такого четкого разграничения компетенций не произошло. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе лишь в общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений муниципальных органов к объектам управления. Это выражается в достаточно неопределенных формулировках "создание условий...", "участие в...", "обеспечение условий...", "оказание содействия...", "содействие в развитии...". Если бы обозначенные вопросы не пересекались с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов[25], такой подход означал бы предоставление муниципальным образованиям свободы действий в отношении собственных предметов ведения. Однако, как показывает сравнительный анализ, четкую грань часто невозможно провести ни между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Федерации, ни между компетенциями районов и поселений.

Приведем перечень лишь очевидных пересечений вопросов местного значения с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, закрепленными в ст. 26.3. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (таблица 2).

Аналогичным образом обстоят дела с разграничением вопросов местного значения муниципальных районов и поселений - здесь фактическое дублирование зачастую скрывается под маской используемых в законе терминов "межпоселенческий", "межмуниципальный", "районного значения" и т.п.

Федеральный закон №131-ФЗ в первоначальной редакции исходил их принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и переданных им в законном порядке отдельных государственных полномочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государства и муниципалитетов.

Таблица 2

Сравнение собственных полномочий субъектов РФ по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения и вопросов местного значения

Полномочие, предусмотренное ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Вопрос местного значения, предусмотренный ст.ст. 14, 15, 16 Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение)

создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (п.6 ч.1 ст.14)

организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования (п.7.1 ч.1 ст.14, п. 6.1. ч. 1 ст.15, п. 7.1. ч.1 ст.16)

предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования (п.8 ч.1 ст.14, п. 7 ч. 1 ст.15, п. 8 ч.1 ст.16);

организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств

организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района (городского округа) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 21 ч. 1 ст. 15, п.28 ч.1 ст.16), включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (п.28 ч.1 ст.16)

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения, городского округа (п.24 ч.1 ст.14, п.29 ч.1 ст.16)

осуществление поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море РФ

осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п.26 ч.1 ст.14, п. 34. ч. 1 ст.15, п. 32 ч.1 ст.16)

создание мобилизационных органов... координация и контроль за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществление методического обеспечения этих мероприятий

организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения, межселенных территориях (для района), территории городского округа (п.25.1 ст.14, п.23 ч.1 ст.15, п.31 ч.1 ст.16)

организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов

организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек - поселений, межпоселенческих, городских округов (п.11 ч.1 ст.14, п 19. ч.1 ст.15, п.16 ч.1 ст.16)

организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ)

создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры (п.12 ч.1 ст.14, п. 19.1 ч.1 ст.15, п.17 ч.1 ст.16)

поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ)

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов (п.13.1 ч.1 ст.14, п.19.2 ч.1 ст.15, п.17.1 ч.1 ст.16)

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа (п.13 ч.1 ст.14, п.18 ч.1 ст.16)

осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ.

обеспечение условий для развития на территории поселения (муниципального района, городского округа) физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения, района, городского округа (п.14 ч.1 ст.14, п.26 ч.1 ст.15, п.19 ч.1 ст.16)

осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью

организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе (п.30 ч.1 ст.14, п.27 ч.1 ст.15, п.34 ч.1 ст.16)

поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства

содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширению рынка продовольствия, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства (п.28 ч.1 ст.14, п.25 ч.1 ст.15, п.33 ч.1 ст.16)

организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности

организация мероприятий по охране окружающей среды - межпоселенческого характера и в границах городского округа (п.9 ч.1 ст.15, п.11 ч.1 ст.16)

Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 29.12.2006 №258-ФЗ путем введения списка "прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений" (статьи 14.1., 15.1., 16.1 Федерального закона №131-ФЗ). Такое решение приоткрывало перечень решаемых муниципалитетами задач, но:

органы местного самоуправления полагались не только субъектами полномочий, предоставленных им муниципальным образованием для действий в его интересах, но также и носителями неких самостоятельных прав;

окончательно стерло грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями, некими новыми правами государственных и муниципальных органов[26]. На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований и выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19-21 Федерального закона №131-ФЗ, т.е. без государственного финансирования;

побудило государственные органы рассматривать вопросы местного значения как обязанности органов местного самоуправления, даже безотносительно к практической возможности их осуществления (скажем, требовать создания лечебно-оздоровительных зон в некурортных местах, вынуждать их создавать добровольные противопожарные формирования и т.п.).

Как показывают исследования ИНСОР, реальные компетенции местного самоуправления на практике определяются не законодательством или правовыми актами муниципальных образований, а субъективным усмотрением контролирующих органов (которые требуют выполнения и наказывают за невыполнение полномочий в силу собственного, порой весьма своеобразного понимания), региональных властей (которые разрешают или не разрешают муниципалитетам работать по вопросам местного значения, в т.ч. используя механизмы бюджетного регулирования), а также самих органов местного самоуправления (которые хотят или не хотят решать те или иные вопросы).

Предлагаемые решения (блок №4)

Чтобы разрубить "гордиев узел" накопившихся в этой части проблем, как представляется, необходимо последовательно провести в жизнь три ключевых решения:

1. Исключить из числа вопросов местного значения несвойственные муниципалитету функции. Необходимо четкое понимание, какие из возлагаемых сегодня параллельно и на государство, и на муниципальные образования задач являются по природе своей государственными. Такие функции могут возлагаться на муниципалитеты только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием (пример - вопросы безопасности, которые будут рассмотрены ниже).

2. Разделить вопросы местного значения поселений, районов и городских округов на списки обязательных и факультативных вопросов. Такой подход известен в зарубежной практике: в частности, он реализован в Германии, на опыте которой во многом построена нынешняя законодательная модель местного самоуправления в России. При этом в обязательном перечне должны остаться только базовые функции муниципальных образований. В факультативный же список необходимо перевести и значительную часть ныне закрепленных в законе вопросов местного значения, и основные права органов местного самоуправления по участию в исполнении государственных полномочий.

Для удобства восприятия и работы с законодательством предлагается изложить в новой редакции статьи 14-16.1 Федерального закона №131-ФЗ, закрепив соответственно в статьях 14, 15, 16 перечни обязательных вопросов местного значения, а в статьях 14.1, 15.1, 16.1 - перечни факультативных.

Важно отметить, что обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, - открытым. Уставом муниципального образования, помимо базового перечня вопросов, могут приниматься к решению:

· любые вопросы из факультативного списка;

· вопросы, которые не отнесены к ведению других уровней публичной власти, и в решении которых есть потребность местного сообщества.

Подобный подход не исключает сохранение органичений по расходованию бюджетных средств для высокодотационных муниципальных образований, при этом предлагается распространять такие ограничения на расходы по факультативным вопросам местного значения, за исключением расходов на содержание сети бюджетных учреждений, созданных для решения факультативных вопросов до введения финансовых ограничений муниципалитета.

Сокращение перечня директивных вопросов местного значения избавит муниципальные органы от необходимости нести ответственность за вопросы, решать которые на данном этапе развития им не под силу. Напротив, факультативный список должен стать ориентиром для перспективного развития муниципалитета, а возможность его дополнения представительным органом местного самоуправления - послужить учету специфических интересов местных жителей.

Таким образом, именно реализация заявленных предложений, по нашему мнению, создаст условия для более свободного определения спектра оказываемых публичных услуг финансово обеспеченными и передовыми муниципалитетами с одновременной гарантией создания хотя бы минимально достаточных условий для жизни населения депрессивных, экономически и социально отсталых территорий.

3. По вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы "участие в...", "содействие...") необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном и т.д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, району) - например, закрепление в законе статьи под заголовком типа: "Полномочия органов местного самоуправления городского округа по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению (организации транспортного обслуживания населения) в границах городского округа".

Такого рода перечни полномочий целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления. Фактически речь идет о регламентации федеральными законами решения только тех вопросов местного значения, в которых роль муниципалитета определенного уровня не исключительна. В случаях, когда вопрос находится в "полном ведении" муниципального образования (скажем, благоустройство территории - в ведении поселений и городских округов), такая регламентация избыточна. Следует отметить, что такой подход во многом уже реализуется в законодательстве, особенно с 2007 г.

В целом же использование предложенных мер будет способствовать дальнейшему совершенствованию разграничения полномочий и исключит необходимость в постоянной хаотичной перетряске компетенций органов местного самоуправления.

Коррекция вопросов местного значения

Соответствующей конкретизации требует и список вопросов местного значения. Рассмотрим основные блоки вопросов, которые нуждаются в корректировке.

Предлагаемые решения (блок №5)

1. Управление муниципальным образованием. Принятие устава муниципального образования и структуры его органов ныне не могут осуществляться на местном референдуме - таковые проводятся для непосредственного решения населением вопросов местного значения. На практике жители оказались лишены права в этой части. Случаи отказов в проведении референдумов по вопросам принятия уставов и определения структуры местного самоуправления уже зафиксированы в городах Киров, Обнинск Калужской области, Котельники Московской области. Также невозможно проведение референдума по установлению официальных символов муниципального образования - герба, флага, гимна (вопрос, чрезвычайно важный с точки зрения воспитания гражданственности)[27]. Как представляется, перечисленные вопросы должны быть включены в перечень вопросов местного значения.

2. Вопросы безопасности. Полевые исследования показывают, что практически все представители муниципального сообщества и значительная часть представителей региональных властей высказываются за необходимость передачи органам государственной власти всех функций по обеспечению безопасности (в самом широком смысле этого слова - безопасности от терроризма, на водах, при чрезвычайных ситуациях, пожарах, а также гражданской обороны и мобилизационной подготовки). Приведем аргументы:

· на практике участие муниципальных образований в решении этих вопросов минимально, несмотря на закрепление в качестве вопросов местного значения;

· как видно из таблицы 2, эти вопросы по сути дублируют компетенцию государства;

· закрепление в этой части параллельной ответственности за органами местного самоуправления вряд ли эффективно для решения соответствующих задач в области безопасности: оно расслабляет ответственные государственные органы, а муниципальные образования в условиях отсутствия гарантированного финансирования, методического обучения и централизованного контроля вряд ли могут справиться с поставленными перед ними задачами;

· в соответствии с п. "м)" ст.71 Конституции РФ безопасность отнесена к ведению Российской Федерации, а согласно п. "з)" ст.72 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Поэтому закрепление соответствующих вопросов в качестве предметов ведения муниципальных образований вызывает сомнения с точки зрения его конституционности.

Предлагается исключить вопросы, предусмотренные пунктами 7.1, 8, 24, 25, 26 части 1 статьи 14, пунктами 6.1., 7, 21, 23, 34 части 1 статьи 15, пунктами 7.1, 8, 28, 29, 31, 32 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ, из числа вопросов местного значения. При необходимости имеет смысл передавать исполнение отдельных полномочий по этим вопросам органам местного самоуправления в качестве государственных. Исключение могут составить:

· первичные меры пожарной безопасности;

· мобилизационная подготовка муниципальных предприятий, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования (поселения, района, городского округа);

· принятие превентивных мер обеспечения безопасности на водных объектах (скажем, установка табличек, указателей, буйков и т.п.), а также принятие неотложных первичных мер в случае чрезвычайных ситуаций. Представляется, что такого рода меры могут охватываться конституционным термином "охрана общественного порядка", относящимся к деятельности органов местного самоуправления.

Во всех остальных вопросах безопасности гораздо убедительней выглядит роль специализированных государственных служб, имеющих необходимый для их решения ресурсный потенциал.

3. Экономическое развитие. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года исходит из необходимости формирования и расширения в стране зон опережающего развития, прежде всего на базе городов. Однако сегодня можно констатировать, что действенные рычаги работы в этом направлении у муниципалитетов отсутствуют. В Федеральном законе №131-ФЗ закреплена только возможность планирования социально-экономического развития муниципальных образований. Как представляется, хотя бы за городскими округами необходимо в качестве факультативного вопроса местного значения закрепить создание условий для развития инновационной деятельности, науки и технологий на своей территории.

4. Жилищные вопросы. Сегодня за муниципальными образованиями - поселениями и городскими округами - закреплено предоставление жилья нуждающимся гражданам, т.е. вытекающей из Конституции России и закрепленной Жилищным кодексом РФ обязанности государства. Очевидно, что эта обязанность несвойственна муниципалитетам, и неподъемна для них (особенно для поселений). По сути, это нефинансируемый мандат. Логично было бы государству взять на себя решение соответствующего вопроса, при необходимости передавая его муниципальным образованиям в качестве отдельного государственного полномочия.

С другой стороны, в Жилищном кодексе РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления, связанные с участием в управлении жилищным фондом на территории муниципалитета - принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения (ст. 14); согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст.14); проведение конкурса по выбору управляющей компании (ч.4 ст.161); создание условий для управления многоквартирными домами (ст.165). Правовой статус таких полномочий в качестве переданных государственных или собственно муниципальных не определен, поскольку они не корреспондируют четко нормам Федерального закона №131-ФЗ. Решение подобных вопросов связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, поэтому они могут фигурировать в качестве вопроса местного значения поселений и городских округов "участие в управлении и содержании жилищного фонда, находящегося на территории поселений в случаях и в порядке, определенных федеральными законами".

5. Управление природными ресурсами и их охрана. В земельном, водном, лесном, горном законодательстве, законодательстве о животном мире наметилась тенденция по закреплению за органами местного самоуправления полномочий в соответствующих областях. Однако в Федеральном законе №131-ФЗ это находит только отрывочное и несистематичное отражение (скажем, предусмотрено участие муниципалитетов в лесном контроле). Влияние на расположенные в границах муниципального образования природные ресурсы - также логически можно рассматривать как местный вопрос.

Поэтому необходимо предусмотреть в статьях 14 и 16 Федерального закона №131-ФЗ и "участие в управлении и охране водных, лесных и иных природных ресурсов, находящихся в пределах территории поселения (городского округа), в случаях и в порядке, определенных федеральными законами".

6. Социальные вопросы. Социологические исследования показывают, что вопросы социальной защиты, поддержки и обслуживания, а также содействия занятости граждан рассматриваются населением в качестве одной из ключевых задач местного самоуправления. Тем не менее, российская традиция последних лет сводится к созданию единых централизованных (федеральных) систем социальной защиты и трудоустройства граждан (с передачей, при необходимости, соответствующих полномочий субъектам Федерации).

Понимая невозможность радикального изменения механизма функционирования данных отраслей государственного управления, имеет смысл двигаться в направлении расширения возможностей участия муниципалитетов в решении социальных вопросов. В перечни факультативных вопросов местного значения должны быть обязательно включены осуществление дополнительных мер социальной поддержки и социального обслуживания, а также содействия занятости граждан. Применительно к вопросам занятости, возможно, стоит вести речь о расширении муниципальной компетенции.

7. Охрана общественного порядка - одна из задач органов местного самоуправления, вытекающая из Конституции Российской Федерации. Адекватного отражения в Федеральном законе №131-ФЗ она не нашла - выразилась только в возможности создания муниципальной милиции, что было отложено до принятия соответствующего федерального закона.

Предлагается закрепить в числе вопросов местного значения, как минимум, участие муниципального образования в охране общественного порядка на своей территории в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. В числе факультативных вопросов поселений и городских округов можно закрепить:

· обеспечение порядка содержания, выгула домашних животных, контроля за бродячими животными. По мнению глав муниципальных образований, высказанному на экспертных группах, данные вопросы были упущены из виду законодателями, в результате они не осуществляются должным образом ни санитарными и ветеринарными службами, ни местным самоуправлением, у которого нет соответствующих полномочий;

· регламентацию функционирования мест купания жителей (отчасти этот вопрос смыкается с обеспечением первичных мер безопасности на водных объектах).

В качестве важного рычага охраны порядка органам местного самоуправления должны быть предоставлены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях по отдельным их составам.

Отдельные государственные полномочия

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел четкую процедуру передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (ст.ст. 19, 20, 21). Практика правореализации показывает жизнеспособность и полезность закрепленного в законе механизма. Вместе с тем, полевые исследования и анализ нормативных правовых актов показывают наличие многочисленных случаев несоблюдения законной процедуры, приводящей к наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями без надлежащего финансирования.

Такого рода практика распространена как на региональном, так и на федеральном уровне. В числе выявленных случаев обхода установленного порядка передачи федеральных государственных полномочий необходимо, в частности, отметить фактическое возложение на органы местного самоуправления следующих государственных полномочий:

1) регистрация (учет граждан по месту жительства/пребывания);

2) ведение книг похозяйственного учета;

3) учет и уведомление плательщиков местных налогов;

4) содержание биотермических ям (скотомогильников), ненадлежащая эксплуатация и охрана которых чревата рисками эпидемий, т.е. чрезвычайных ситуаций, ответственность за предупреждение которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ[28];

5) перевозка (транспортировка) умерших к месту их погребения - в отличие от организации и финансирования погребения, содержания мест захоронения, данный вопрос и не отнесен к компетенции местного самоуправления, и не финансируется государством;

6) организация дезинфекции - данная функция в некоторых случаях переложена на муниципальные образования, хотя является, по сути, государственной.

Следует отметить, что неформальная передача полномочий, по мнению участников проведенных экспертных групп, не ограничивается указанными выше случаями, а все более становится системой работы государственных органов.

Предлагаемые решения (блок №6)

Необходимо на федеральном уровне незамедлительно решить вопрос о передаче фактически исполняемых муниципальными органами государственных полномочий с соблюдением установленной процедуры и финансированием (это особенно актуально для вопросов, обозначенных в п.п. 1-3), а также усилить надзор за законностью передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации.

3.4. Развитие непосредственной демократии на местном уровне

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).

Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях - преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой - ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований ИНСОР в 4 регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.

Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении - первое и главное условие развития прямой демократии на местах.

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел развернутый перечень форм местной демократии, в который были включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике, причем перечень форм прямой демократии был оставлен открытым - установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов РФ.

Вместе с тем, налицо и ограничения, вызванные изъянами законодательного регулирования - они нуждаются в скорейшем устранении. Отметим основные из них, обозначая приемлемые варианты их устранения.

Предлагаемые решения (блок №7)

1. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления - процедура традиционно достаточно жесткая не только в российской системе, но и по опыту зарубежных государств. Для отзыва выборных лиц почти везде устанавливаются более жесткие барьеры, нежели для победы на выборах. Однако важно, чтобы такие барьеры не исключали практическую применимость отзыва. Норма же Федерального закона №131-ФЗ, устанавливающая, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) по сути просто исключает возможность отзыва. Доказательством этого является то, что подобная процедура отзыва пока так ни разу и не была доведена до логического завершения в рамках действующего муниципального законодательства России.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 05.12.2006 г. №225-ФЗ, отменили порог явки на выборы всех уровней, в том числе и в органы местного самоуправления. Логичным было бы в этой связи отменить порог явки избирателей и для процедуры отзыва, установив, что выборное лицо местного самоуправления (избранное в рамках мажоритарной системы) считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании и большее число избирателей, чем было подано за избрание данного лица. В случае введения смешанной или чисто пропорциональной системы выборов в конкретном муниципальном образовании норма об отзыве депутатов применяться не должна ввиду практической невозможности реализации.

2. Территориальное общественное самоуправление. Практика показывает, что именно в этой сфере в наибольшей степени проявляется активность граждан. Однако результаты полевых исследований позволяют говорить о наличии очевидных юридических сдержек для развития данного института. Как результат - зачастую имеет место работа ТОСов в обход существующих правовых рамок.

Представляется избыточным установление представительным органом местного самоуправления границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, если речь идет о локальной зоне с границами, четко фиксированными в правовых и технических документах - дом и подъезд. В данном случае необходимость принятие решения представительным органом лишь обюрокрачивает процедуру.

Проблемным представляется вопрос о кворуме на собраниях (конференциях) граждан, созываемых по вопросам осуществления территориального самоуправления. Федеральным законом №131-ФЗ нормы такого кворума определены жестче, чем в избирательном законодательстве, сразу по нескольким направлениям (например, не менее половины жителей соответствующей территории, не менее 2/3 избранных делегатов). Практика (и здравый смысл) показывает, что в реальности обеспечить такой кворум - собрать в одном месте и в одно время большинство жителей практически невозможно. Это подталкивает к фальсификации явки.

Логичным представляется поиск и закрепление в законодательстве более мягких форм определения легитимности собраний (конференций). Для конференции возможно установление кворума по формуле "более половины делегатов, представляющих более половины жителей, обладающих избирательным правом". Для собраний возможны несколько более специфичные барьеры явки: скажем, не менее 1/4 от числа жителей, обладающих активным избирательным правом и представляющих не менее половины домохозяйств.

Заслуживает рассмотрения и вопрос об упрощении процедуры регистрации органов территориального общественного самоуправления в качестве юридических лиц. По мнению представителей органов местного самоуправления, высказываемому в ходе обсуждений на экспертных группах, нынешний порядок слишком сложен для большинства активистов ТОСов.

3. Публичные слушания являются формой обязательного учета мнения граждан по важнейшим вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако действующая редакция ст.28, регулирующей их проведение, характеризуется подробной регламентацией процедуры публичных слушаний в сочетании с отсутствием каких-либо требований к учету их результатов. Непонятно, зачем законодатель столь подробно расписывал механизм организации данного мероприятия, если единственной формой использования его результатов является только их опубликование (обнародование). В законе отсутствует определение понятия "результат публичных слушаний".

Экспертами отмечается, что "отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения" [29].

Поэтому было бы целесообразно внести в статью 28 Федерального закона №131-ФЗ норму, обязывающую орган местного самоуправления, принимающий решений по проекту правового акта, по которому состоялись публичные слушания, в случае отказа от принятия их рекомендаций, дать мотивированное пояснение по каждому пункту таких рекомендаций и опубликовать их в том же средстве массовой информации.

Вместе с тем, нуждается в коррекции и перечень вопросов, обязательно выносимых на публичные слушания.

В п.1 ч.2 ст.27 Федерального закона № 131-ФЗ в связи с многочисленными просьбами органов местного самоуправления Федеральным законом от 18.10.2007 г. №230-ФЗ исключена необходимость проведения публичных слушаний по внесению изменений в устав муниципального образования, когда такие изменения производятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Однако изменения действующего законодательства могут выходить за рамки определения компетенции местного самоуправления, могут наблюдаться как в федеральных законах, так и в законах субъектов РФ. В связи с этим предлагается отказаться от проведения публичных слушаний во всех случаях приведения устава в соответствии с законами.

Напротив, в п.3 ч.2 ст.27 логично предусмотреть публичные слушания не только по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении, но и по проектам изменений в местный бюджет, предусматривающим увеличение (уменьшение) его доходов или расходов не менее чем на 10%, а также увеличение (уменьшение) расходов по отдельным статьям бюджета на сумму, превышающую 10% от общего размера расходов бюджета (за исключением случаев, когда такие изменения вызваны исключительно появлением дополнительных доходов бюджета).

В п.4 ч.2 ст.27 имеет смысл расширить сферу применения публичных слушаний всеми случаями изменения статуса, преобразования и упразднения муниципального образования, при которых не проводится непосредственно голосование населения.

Предлагаемые корректировки не меняют основных принципов непосредственной демократии на муниципальном уровне, но расширяют реальную возможность граждан воспользоваться своими правами, уже закрепленными в законе.

3.5. Совершенствование правил формирования и организации деятельности муниципальных органов

Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет вариативность порядка формирования и структуры муниципальных органов. В зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальные образования сегодня могут выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления:

· "три в одном" - глава муниципального образования одновременно является и главой администрации, и главой представительного органа (может использоваться в сельских поселениях);

· глава муниципального образования возглавляет представительный орган, в то время как глава администрации назначается по контракту на основе конкурса;

· глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, в то время как представительный орган избирает своего председателя самостоятельно.

Одновременно предусматривается возможность прямых или опосредованных (из состава представительного органа) выборов главы муниципального образования, использования на муниципальных выборах различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанных).

Результаты полевых исследований показывают, что практическое применение различных моделей, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ, выявляет наличие достоинств и недостатков у каждой из предусмотренных моделей, но вариативность подхода способствует более гибкой адаптации к местным условиями и должна быть, безусловно, сохранена. Сама возможность выбора модели представляет собой ресурс развития - выбирая ту или иную форму, можно учиться на ошибках других, учитывать достоинства и недостатки соседей и своего предшествующего опыта.

Практика применения Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд проблем, связанных с формированием и деятельностью муниципальных органов, и необходимость точечных корректировок законодательства в этой части.

Предлагаемые решения (блок №8)

Представительный орган. В своем Послании Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев совершенно обоснованно отметил, что роль представительного органа местного самоуправления должна быть усилена: "представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости - и отстранять от должности руководителей муниципалитетов".

Целесообразным было бы и закрепление в законе возможности отрешения от должности (отзыва) главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава. Действующие нормы Федерального закона №131-ФЗ ставят такого главу, по сути, в привилегированное положение по сравнению с главой, избранным непосредственно избирателями. Если последний может быть отозван теми, кто принимал решение о его избрании, то представительный орган лишен возможности смены избранного им главы даже при наличии очень веских аргументов в пользу этого. В связи с этим представляется логичным предусмотреть в законе процедуру отзыва главы муниципального образования представительным органом, который его избрал квалифицированным большинством голосов.

Роль главы муниципального образования сегодня определена в законодательстве двояко: как органа местного самоуправления и, одновременно с этим, как руководителя одного из органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа - в зависимости от используемого в муниципальном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно разграничить ответственность главы муниципального образования. В этой связи было бы правильным внести изменения в статью 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохранив за ним статус высшего должностного лица муниципального образования (часть 1 статьи 36).

Глава администрации. Учитывая различный опыт использования модели "сити-менеджера" на территориях с различными местными условиями и менталитетом жителей предлагается сохранить возможность использования данной модели, но не делать ее единственной. Однако в части проведения конкурсов на должность главы местной администрации, работающего по контракту, вызывает сомнение правовая чистота нормы, устанавливающей право назначения 1/3 части состава конкурсной комиссии законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Поскольку, согласно конституционному принципу, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а вмешательство последних в текущую деятельность муниципальных образований может быть обосновано только исключительными обстоятельствами, логичной выглядит постановка вопроса об отмене рассматриваемого положения ч.5 ст.37 Федерального закона №131-ФЗ.

Кроме того, представляется необходимым заменить в законе термин "глава администрации" на "руководитель администрации" муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном образовании двух "глав" вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.

3.6. Усиление партийно-политического представительства на местном уровне и поддержка муниципального класса

Проблема партийно-политического представительства на местном уровне власти нашла отражение в Послании Президента РФ 2008 г., а также в ряде законопроектов, внесенных в Государственную думу осенью 2008 г.

Необходимо отметить, что с 2005 г. в Федеральном законе №131-ФЗ действует норма, которая требует от субъектов РФ устанавливать в своем законодательстве различные избирательные системы, с тем чтобы муниципальные образования могли выбрать из них те, которые подходят каждому из них, и закрепить их в своих уставах.

В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы.

Более широкое распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем будет - как показано ниже - способствовать усилению ответственности этих органов перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса; добавим, что это приведет к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти. Однако очевидны и недостатки этой модели: партии не пользуются большой популярностью в обществе, в большинстве своем не проросли на низовой уровень. Для органов МСУ - в куда большей степени, чем для региональных и федеральных органов представительной власти - важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, т.е. мажоритарный депутат. Кроме того, пропорциональная система лишается смысла, если общее число избирателей ограничено, а число мест, подлежащих распределению по пропорциональной системе, менее 15 (это означало бы установление отсекающего барьера де-факто на уровне выше 7%). Поэтому намечающиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространять ее не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях.

Что же касается партийного представительства в органах МСУ, то его усиление имеет как достоинства, так и недостатки.

1. В политическом плане у местной власти, построенной на партийной основе, появляется дополнительный механизм защиты по партийной линии - федеральные партийные структуры. В перспективе это способно серьезно изменить расклад сил в пользу Федерации с ослаблением регионального влияния на местный уровень. Партийная фракция в муниципалитете включается в партийный механизм контроля и отчетности. Это может нормализовать и легализовать отношения между органами МСУ и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе. У партийного актива появляется возможность следить за их развитием и контролировать их состояние. Это помогает проводить нужные законодательные инициативы, решать вопросы взаимодействия с властью.

Однако в нынешней ситуации серьезным конфликтом чревата ситуация, когда в областной легислатуре будет иметь большинство иная партия, нежели в муниципалитете. Война, которая может возникнуть в этом случае, способна нарушить работу органов МСУ (ситуация, характерная для стран Латинской Америки).

2. Партийное представительство в муниципалитете содействует развитию местных отделений политических партий, заставляет их заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать "скамейку запасных". Соответственно, стимул для развития получают и институты гражданского общества - разного рода ассоциации, сотрудничающие с партиями; тем самым расширяются каналы для повышения качества и уровня народного представительства во власти, что было обозначено в Послании Президента Д.А. Медведева в качестве важнейшей задачи развития политической системы страны.

Даже если исходить из того, что партийные структуры на местах в настоящее время не сформировались, необходимо создавать институты, которые могут облегчить их развитие. Сами эти формы могут стимулировать развитие партий. Идея состоит в том, чтобы к моменту вызревания партийных ячеек для них уже были готовы отработанные институциональные формы.

3. Правильно построенная система партийного представительства может способствовать повышению ответственности депутатов перед избирателями. Партия, в отличие от кандидата-одномандатника, не может внезапно исчезнуть из муниципалитета. Если кандидат-одномандатник может использовать популистскую риторику, то партия рискует подорвать свою репутацию (что и произошло со многими партиями после муниципальных выборов 2005-2008 гг.). Это в перспективе оздоровит партийную систему на всех уровнях, будет способствовать снижению популизма. На федеральном уровне любая проблема предстает в обобщенном виде, что облегчает превращение ее в лозунг. В то же время на местах трудно прикрыться подобными вещами. Здесь обещания могут быть только конкретными и их исполнение легко контролируется населением.

В этом смысле тщательного внимания и изучения заслуживает предложенная Д.А. Медведевым идея более активного включения в конкуренцию за места в представительных органах МСУ общественных организаций; другое дело, что было бы чрезмерным упрощением сводить это к допуску таких организаций к выдвижению списков по пропорциональной системе. Депутаты могут выдвигаться также по мажоритарным округам, одномандатным и многомандатным, поддержка кандидатов общественными организациями может носить характер как формального выдвижения, так и неформальной поддержки в агитационной кампании и (в случае успеха) - работе в выборном органе. Главное в этой идее - не избирательная система, а укрепление связи органов МСУ с гражданами через структуры гражданского общества.

Важно отметить, что помимо решения вопросов партийно-политического представительства граждан в рамках муниципальной системы необходимо решить и вопрос усиления представительства муниципального сообщества (класса) в рамках федеральной и региональной политических систем. Сегодня функциональную нагрузку в этой части несут преимущественно различные объединения муниципальных образований и муниципального сообщества. Активно работают Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, ассоциации (советы) муниципальных образований, различные ассоциации городов, поселений, муниципальных районов. Представительство интересов ими осуществляется на уровне объединения усилий, выражения общих позиций, ведения переговоров. Представляется, что это очень полезно, но явно недостаточно.

Предлагаемые решения (блок №9):

Учитывая, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям, и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.

На федеральном уровне важно добиться определенного баланса интересов элит - прежде всего, региональных и муниципальных. Муниципальные элиты быть включены в систему принятие реальных решений на федеральном уровне. Очень важным решением в этой части может стать обозначенная в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 5 ноября 2008 года идея, согласно которой Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов представительных органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации.

Необходимо проработать блок и дополнительных мер по представительству муниципального сообщества на федеральном и региональном уровнях. Среди возможных мер - создание муниципальной секции в Государственном Совете России; усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества через учет их мнения путем согласительных процедур по вопросам, касающихся их деятельности; более полное представительство муниципального сообщества в Общественных палатах федерального и регионального уровня.

3.7. Развитие финансово-экономической базы муниципальных образований

Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

Концепция и направления реформы муниципальных финансов

В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем решения следующих задач:

· обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств;

· обеспечения формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;

· обеспечения механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;

· ужесточения контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований.

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России, которые были произведены соответственно Федеральными законами от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ и от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.

Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (таблица 3).

Таблица 3

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов,

налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами

Налоги и сборы

(ставка)

До реформы (2004 г.)

После реформы (2005-2007 гг.)

Налог на прибыль

7%

-

Налог на доходы физических лиц

50%

30%

Налог на игорный бизнес

50%

-

Акцизы:

- на водку и ликероводосночные изделия

- на прочую алкогольную продукцию

35%

10%

-

-

Единый сельскохозяйственный налог

-

60%

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности

75%

90%

Налог на имущество организаций

50%

-

Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения

45%

-

Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых

100%

-

Государственная пошлина

100%*

100%*

* по отдельным видам

Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными.

В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района - поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей[30] к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.

Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариантивности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.

1. Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований[31], а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92%). Это было обосновано крайне высоким уровнем дифференциации налоговой базы в масштабе Российской Федерации, риском получить на практике показатели бюджетной обеспеченности одних муниципальных образований, многократно превышающей средние, при отсутствии в региональных бюджетах средств на выравнивание обеспеченности остальных муниципалитетов.

В то же время, за субъектами Федерации было закреплено право устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в региональный бюджет[32]. Регионы могут вводить также и дифференцированные нормативы налоговых отчислений в счет финансовой помощи местным бюджетам.

2.Субъекты Федерации теперь предоставляют местным бюджетам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, они вправе вводить дополнительно и дотации, рассчитанные исходя из численности населения муниципального образования.

Однако методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждаются на региональном, а не на федеральном уровне (что оправдано явной неоднородностью экономической базы местного самоуправления в субъектах федерации).

3. Если в части выделения дотаций городским округам и муниципальным районам правила были определены федеральным законодателем в виде единой модели, то применительно к финансовой поддержке поселений предусмотрены 3 варианта:

1) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;

2) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;

3) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

При этом, как показывают расчеты, комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.

4. Значительная роль была отведена поддержке местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы с помощью целевых трансфертов - субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям).

Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.

Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.

5. При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты.[33]

Финансовые результаты муниципальной реформы

Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов[34].

В полевых исследованиях ИНСОР главы и иные представители муниципальных образований единодушно указывали на недостаточность муниципальных финансов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние истекшие 10 лет уровня (5,5% от ВВП, 39,57% от консолидированных региональных бюджетов). До этого имело место ежегодное снижение данных показателей (с 10,9% и 62,28% соответственно в 1997 г.). В 2006-2007 гг. наметился незначительный рост по сравнению с дном в 2005 г., однако этот рост не позволил даже вернуться на уровень 2004 г. (показатели 2004 г. - 6,1% и 43,88%, показатели 2007 г. - 5,9% и 40,14% соответственно)[35].

Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому - огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете (таблица 4). Таблица 4.

Классификация субъектов РФ по доле доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете[36].

Доля доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете

Всего доходов

Доходы без учета субвенций

число регионов

в процентах к итогу

число регионов

в процентах к итогу

до 25%

0

0,00%

4

4,94%

25%-45%

13

16,05%

54

66,67%

45%-55%

42

51,85%

19

23,46%

55%-65%

21

25,93%

3

3,70%

свыше 65%

5

6,17%

1

1,23%

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает:

доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (2003 г. - 51,6%, 2004 г. - 52,4%, 2005 г. - 37,0%, 2006 г. - 30,7%, 2007 г. - 29,7%), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно растет (2003 г. - 41,7%, 2004 г. - 39,5%, 2005 г. - 52,4%, 2006 г. - 58,0%, 2007 г. - 58,0%);

в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2006 г. - 9,9%, 2007 г. - 12,2%), в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (его доля в налоговых доходах муниципалитетов: в 2004 г. - 39,9%, 2005 г. - 48,7%, 2006 г. - 56,4%, 2007 г. - 67,1%);

доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту (с 45,2 млрд. руб. в 2003 г. до 194,2 млрд. руб. в 2007 г., однако по-прежнему невелика (9,95% доходов местных бюджетов в 2007 г.). Учитывая, что 80,4% таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить "иссякаемый" характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов;

в плане безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. Так, в структуре трансфертов, перечисляемых в местные бюджеты в регионах, полностью сформировавших бюджеты поселений, в 2007 г. относительно 2006 г. доля дотаций снизилась с 31,68% до 24,79%, доля субсидий выросла с 14,7% до 24,16%, а доля субвенций оказалась относительно стабильной (немного сократилась: с 53,75% до 51,05%)[37].

Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений в 2003-2007 гг. не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов (таблица 5).

Как видно из таблицы, заметными изменениями стали только увеличение межбюджетных трансфертов с 2 млрд. руб. в 2005 г. до 94,2 млрд. руб. в 2007 г., что связано, видимо, с появлением поселений и районных фондов их финансовой поддержки, а также снижением расходов по разделу "Национальная экономика".

Стабильность расходов означает, по-видимому, что муниципальные образования пока активно не приступили к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.

Отчасти, разумеется, это является проблемой переходного периода. На 2006-2008 гг. было разрешено право заменять часть дотаций муниципальным образованиям на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности дотациями, распределение которых возможно с использованием фактических и прогнозируемых доходов и расходов (доля последних в общем объеме дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений не должна была превышать 100% в 2006 г., 80% в 2007 г., 50% в 2008 г.; для районных фондов финансовой поддержки поселений эта доля могла достигать 100% на протяжении всего переходного периода). Таким образом, с 2009 г. можно надеяться на некоторые позитивные изменения в этой части, связанные с окончательным переходом от выравнивания покрытия фактических расходов к выравниванию бюджетной обеспеченности.

Таблица 5

Динамика функциональной структуры расходов муниципальных бюджетов.

Показатели

2003 г.

2004 г.

2005 г.

2006 г.

2007 г.

Млрд. руб.

Уд. вес

Млрд. руб.

Уд. вес

Млрд. руб.

Уд. вес

Млрд. руб.

Уд. вес

Млрд. руб.

Уд. вес

Всего расходов

862,8

100%

1045,9

100%

1197,8

100%

1513,6

100%

1936,3

100%

из них:

Обще-государств

вопросы

89,3

10,4%

114,7

11,0%

113,1

9,4%

133,4

8,8%

174,7

9,0%

Нац оборона

0,0

0,0%

0,0

0,0%

0,1

0,0%

0,8

0,1%

1,2

0,1%

Правоохран деятельность

14,7

1,7%

17,2

1,6%

21,3

1,8%

23,3

1,5%

25,6

1,3%

Нац экономика

87,1

10,1%

107,2

10,2%

57,8

4,8%

72,3

4,8%

108,5

5,6%

ЖКХ

169,5

19,6%

193,9

18,5%

249,4

20,8%

254,0

16,8%

365,1

18,9%

Охрана окруж среды

1,0

0,1%

1,2

0,1%

2,3

0,2%

3,4

0,2%

3,7

0,2%

Образо-вание

271,8

31,5%

339,6

32,5%

425,1

35,5%

539,5

35,6%

674,3

34,8%

Культура

28,3

3,3%

35,2

3,4%

50,9

4,2%

59,6

3,9%

77,3

4,0%

Здраво-охранение

130,6

15,1%

149,6

14,3%

173,3

14,5%

200,3

13,2%

256,1

13,2%

Социальная политика

68,0

7,9%

82,6

7,9%

102,5

8,6%

122,0

8,1%

155,7

8,0%

Межбюджетные трансферты

2,4

0,3%

3,4

0,3%

2,0

0,2%

90,0

5,9%

94,1

4,9%

Важно отметить, что сложившаяся в переходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения). Рассматривая структуру доходов местных бюджетов за 2006 и 2007 гг.[38], можно отметить следующие тенденции.

1. Очевидный разброс обеспеченности собственными доходами между городскими округами, с одной стороны, и муниципальными районами и поселениями, с другой. Так, безвозмездные перечисления в структуре доходов составили в городских округах только 45,5%, в то время как в районах - 71,4%, а в поселениях - 67,7%. Как представляется, это связано не столько с распределением доходных источников между уровнями бюджетов, сколько с характеристиками самой территории. По сути, можно говорить о дихотомии "город - село" применительно к экономической базе муниципалитетов.

2. Если городские округа и поселения еще обладают некоторой бюджетной автономией, то муниципальные районы все больше превращаются в придаток региональной власти и в финансовом плане. Они имеют в доходах своих бюджетов самые высокие доли и безвозмездных перечислений в целом (71,4% против 45,5% у городских округов и 67,7% у поселений), и, в частности, доли субвенций (37,6% против 23,04% у городских округов и 17,69% у поселений) и субсидий (14,25% против 13,18% у городских округов и 13,16% у поселений).

3. В 2007 г. в наибольшей степени рост налоговых доходов наблюдался в поселениях (+55,94%), меньше - в городских округах (+38,17%) и в наименьшей степени - в муниципальных районах (+18,39%). Можно выдвинуть предположение, что эта динамика фиксирует не только постепенную передачу полномочий от районов поселениям вместе с доходными источниками, но, в определенной степени, и эффективность работы муниципальных образований разных типов со своей экономической базой. Уместно отметить, что при рассмотрении роста доходов в целом тенденция в основном сохраняется - здесь рост составляет соответственно 53,7%, 36,67% и 34,48%.

4. В части неналоговых доходов наиболее сильная положительная динамика у районов (+113,2%), менее заметна она у городских округов (+50,94%) и незначительна у поселений (+22,34%). Можно предположить, что районы сосредоточили у себя наиболее ликвидное имущество, привязанное к решению вопросов местного значения менее жестко, и используют его для пополнения своих бюджетов, в то время как поселения оказались лишены такой возможности.

5. Безвозмездные поступления растут в наибольшей степени у поселений (+58,93), а у городских округов и районов рост сопоставим (+31,35% и +35,48% соответственно), несмотря на реальные различия в доходной базе. Возможно, это отражает уровень латентной необеспеченности муниципальных образований, т.е. вышестоящие бюджеты вынуждены дополнительно финансировать именно те муниципалитеты, у которых разрыв между доходами и потребностями наиболее высок. Таковыми, видимо, оказываются поселения как наименее ресурсные, и городские округа, где в силу проявления эффекта масштаба содержание инфраструктуры и оказание бюджетных услуг стоят дороже.

6. Очевидной закономерностью является сокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фоне постоянного расширения перечня "собственных" вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых законодательством в течение 2004-2008 гг.

Завершая рассмотрение финансовых результатов муниципальной реформы следует отметить, что в ее результате перечень и объем нефинансируемых мандатов хоть и сократились кардинально, однако не были устранены полностью. Полевые исследования ИНСОР фиксируют:

· наличие федеральных и региональных полномочий, переданых муниципалитетам вне установленной процедуры и без финансовых средств (некоторые из них обозначались в параграфе 3.3 настоящего доклада);

· отсутствие в субвенциях средств на финансирование отдельных статей расходов (например, передаются средства только на оплату труда, но не на содержание помещений, канцелярские товары, транспорт, связь и т.п.);

· недостаточный объем средств по расходным статьям (например, средства на оплату труда закладываются по отдельному нормативу, а не по установленным для муниципальных служащих ставкам; количество штатных единиц недостаточно для работы и не соответствует отраслевым стандартам);

· отсутствие у муниципалитета возможности не только согласования, но даже и обжалования размера субвенций, передаваемых на исполнение государственных полномочий (например, ввиду неясности методики).

Таким образом, можно констатировать, что результаты межбюджетной реформы оказались противоречивыми: в одних случаях удалось продвинуться в решении поставленных задач, хотя и не решить их полностью; в других - отмечается движение в направлении, обратном от запланированного. Последнее особенно ярко проявляется в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований.

Предлагаемые решения (блок №10)

Учитывая изложенные выше проблемы и тенденции развития, обозначим следующие основные векторы возможного совершенствования системы местного самоуправления, которые находят поддержку у экспертов:

· создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов;

· обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия;

· учет местных приоритетов при формировании финансовой политики[39].

В этих целях целесообразно осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

1. Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Практически консенсусным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан.

Необходимо вернуться к обсуждению вопроса о степени самостоятельности муниципальных образования в части регулирования местных налогов; рассмотреть вопрос о возможности передачи местным администрациям части полномочий по их администрированию.

Возможно рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов).

2. Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований[40]. Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета - в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Реализация подобного подхода требует точного расчета налоговой базы и выбора варианта нормативов, достаточных для обеспечения фактически сложившихся расходов среднего городского округа. При этом несоразмерно высокая финансовая обеспеченность самых благополучных муниципалитетов при существующей межбюджетной системе будет выровнена с помощью отрицательного трансферта.

3. Выбор налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального стандарта), нуждается в тщательной проработке.

Критериями отбора здесь могут быть:

· единые концептуальные принципы (например, однотипность объектов налогообложения - имущество, доходы субъктов со специальными налоговыми режимами);

· способность стимулировать муниципалитет к развитию налоговой базы, реальная возможность муниципальных образований повлиять на рост поступлений от этого налога;

· степень дифференциации размера поступлений от налога по различным муниципальным образованиям (очень высокая степень делает нежелательной "местную прописку" этого налога);

· удельный вес налога, его способность решать финансовые проблемы муниципальных образований;

· практика применения нормативов отчисления на региональном уровне (само ее распространение может свидетельствовать о наличии практической осмысленности, но может быть и источником информации и о негативном опыте).

Транспортный налог наиболее часто упоминался на проведенных ИНСОР экспертных группах в регионах на предмет передачи его полностью или частью в местный бюджет. В 2007 г. в 10 регионах этот налог был полностью передан районами и в 3 - поселениям. Представляется логичными 3 варианта переопределения судьбы этого налога:

3.1. предоставления ему статуса местного налога поселений и городских округов, чему способствует и его поимущественный характер, и тот общеизвестный факт, что основной километраж автомобили наезжают в рамках населенного пункта, где проживает их владелец;

3.2. полного перечисления поселениям и городским округам поступлений от этого налога со стороны физических лиц, учитывая то, что автотранспорт организаций обычно имеет более широкий диапазон разъездов;

3.3. распределение налога между всеми уровнями публичной власти (кроме федеральной), за которыми закреплено управление дорогами (регион, район, поселение), примерно пропорционально километражу их дорог.

Налог на доходы физических лиц - сегодня это основной налоговый источник муниципалитетов, дополнительно единые отчисления от него передали районам в 2007 г. 32 региона, поселениям - 6 регионов. Опыт регионов даже с высоким уровнем внутренней дифференциации налоговой базы (например, Вологодская область) показывает, что существует потенциал для дополнительной передачи местным бюджетам до 15% НДФЛ без риска разбалансировки бюджетной системы.

Налог на прибыль в качестве возможного источника доходов местных бюджетов вызывает противоречивое отношение экспертов. В полевых исследований ИНСОР он почти единодушно назывался в качестве одного из самых желательных для муниципалитетов и способных стимулировать их на развитие собственной налоговой базы. Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной думы ФС РФ рекомендовал передать 1,5% этого налога в консолидированные местные бюджеты регионов за счет сокращения ставки, зачисляемой в федеральный бюджет. Однако у некоторых экспертов (Институт экономики переходного периода, Центр фискальной политики) вызывает сомнение целесообразность зачисления части налога в местные бюджеты, учитывая высочайший уровень дифференциации доходов от него по территориям и ограниченность возможностей муниципалитетов влиять на собираемость этого налога, взимаемого преимущественно с крупных предприятий.

Налоги, связанные с применением специальных систем налогообложения (единый налог на вмененный доход; единый налог, связанный с применением упрощенной системы налогообложения; единый сельскохозяйственный налог), отчасти закреплены за местными бюджетами федеральным законодателем; распространена передача муниципалитетами нормативов отчислений от них региональными законодателями. Следует отметить, что на плательщиков этих налогов (субъектов малого бизнеса) органы местного самоуправления имеют больше возможности влиять и, одновременно, заинтересованы в их развитии.

В качестве широко называемых на экспертных группах и частично передаваемых в местные бюджеты региональными властями налоговых источников следует отметить также сборы на пользование объектами животного мира, объектами водных биологических ресурсов, лесные сборы.

4. В отличие от городских округов, применительно к районам (и, в какой-то мере к поселениям: уровень различий в обеспеченности собственными доходами во многих регионах еще выше) следует совершенствовать систему межбюджетного выравнивания.

Необходимо и по окончании переходного периода сохранить за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня налогов и сроков.

Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает наличия финансово несамодостаточных городских округов, а также крупных и с высокой плотностью населения районов и поселений, в формуле выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта масштаба.

Кроме того, заслуживает рассмотрения вопрос о нормировании федеральным законодательством минимальной доли консолидированных местных бюджетов в общем объеме консолидированного регионального бюджета, а также доли субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов.

5. Необходимо произвести инвентаризацию сохранившихся нефинансируемых мандатов и предусмотреть на них средства.

6. Представляется необходимым ослабить предусмотренные статьей 136 Бюджетного кодекса РФ ограничения самостоятельности распоряжения бюджетом муниципальными образованиями, дотационными в течение последних 3 лет. Представляется неоправданно жестким (даже при условии реализации предложенных выше мер) при дотационности в 10% устанавливать лимит расходов на содержание органов местного самоуправления, при 30% - ограничивать принятие на себя дополнительных расходных полномочий, а при 70% - вводить элементы прямого управления местным бюджетом с регионального уровня. Учитывая, что даже в странах Западной Европы уровень дотационности муниципалитетов в 20-45% является нормой, имеет смысл поднять обозначенные планки до 25%, 50% и 75% соответственно, причем с вычетом из расчета дотационности все целевые трансферты (субсидии).

Предлагаемый комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности бюджетных расходов.

3.8. Укрепление института муниципальной собственности как важнейшего ресурса местного самоуправления

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является одним из наиболее важных элементов экономической основы местного самоуправления. Согласно статье 8 Конституции, в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Закрепление института муниципальной собственности получило развитие в статьях 130 и 132 Конституции.

Однако изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформа привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов.

В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ была предпринята попытка использовать модель "закрытых списков", в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное только для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Для высвобождения нецелевого имущества Федеральным законом №131-ФЗ установлено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не входящее в установленный законом перечень ("закрытый список"), указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Проблема "закрытых списков" муниципального имущества была в некоторой степени смягчена определением Конституционного суда РФ от 02.11. 2006 г. № 540-О. В этом Определении Конституционный суд установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований. Важен не только сам факт недопустимости установления закрытого перечня муниципального имущества, но и прямое указание Конституционного суда на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований.

По результатам полевых исследований ИНСОР можно сделать вывод, что на практике органы государственной власти и заинтересованные коммерческие структуры, ссылаясь на нормы статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ, нередко оказывают давление на органы местного самоуправления в целях приватизации муниципального имущества, особенно в городских округах.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.

Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном плане ограничивает возможности по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.

По данным исследования влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований, проведенного Институтом экономики города, доля неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований в 2007 г. в целом по Российской Федерации составляла в городских округах - 13,9 %, в муниципальных районах - 5,5%, в поселениях - 8,4%. В структуре неналоговых доходов в 2007 г. 55% составили доходы от сдачи в аренду муниципального имущества.

Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.

Проведенные Институтом современного развития полевые исследования подтверждают, что в 2008 г. вопрос разграничения имущества по линии "район -поселение" во многих субъектах РФ продолжает оставаться актуальным.

Экспертами выделяются следующие проблемные вопросы в данной сфере:

· Муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций).

· Поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям.

· Серьезной практической проблемой здесь является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.

Проблемным вопросом во многих субъектах РФ остается разграничение имущества между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями.

Так, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2007 г., все виды имущества (в соответствии со статьей 50 Федерального закона №131-ФЗ) были разграничены между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями только в 20 субъектах РФ.

По отдельным видам муниципальное имущество разграничено в 48 субъектах РФ, имущество между муниципальными образованиями не разграничивалось в 12 субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ завершена передача из собственности поселений в собственность муниципальных районов имущества учреждений здравоохранения и образования.

По состоянию на 1 ноября 2007 г., законами субъектов РФ о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами, в целом по Российской Федерации имущество из собственности муниципальных районов передано в собственность 6604 вновь образованных городских и сельских поселений (55% от общего количества вновь образованных поселений).

Процесс формирования муниципальной собственности выявил также и следующие проблемы:

· на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, в то время как отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);

· объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;

· порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;

· у муниципалитетов возникла проблема содержания бесхозного имущества.

Проведенные Институтом современного развития полевые исследования показывают, что муниципальным сообществом, представляющим городские и сельские поселения, а также городские округа - административные центры субъектов РФ, подвергается критике существующий в настоящее время порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Федеральным законом от 17.04.2006 №53-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", передающие право по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, то есть поселениям указанное право предоставлено не было.

Вероятно, этот шаг был мотивирован опасениями федеральных властей, что органы местного самоуправления городских и сельских поселения в силу дефицита соответствующих профессиональных кадров не смогут обеспечить эффективное управление указанной категорией земельных участков.

Более того, Федеральным законом от 17.04.2006 №53-ФЗ субъектам Российской Федерации было предоставлено право своими законами передавать распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в столицах субъектов Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Введение указанной нормы иначе, чем политическими причинами, связанными с желанием усилить влияние органов государственной власти субъектов РФ в муниципалитетах - столицах субъектов, объяснить сложно.

За прошедшие три года муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. На наш взгляд, поселенческий уровень местного самоуправления имеет больше информации о фактическом состоянии земельных участков на своей территории, в состоянии более гибко и оперативно реагировать на запросы субъектов малого предпринимательства и населения.

Предлагаемые решения (блок №11)

В целях повышения земельно-имущественной базы муниципальных образований предлагаем:

· статью 50 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнить нормами, прямо указывающими на то, что в собственности муниципальных образований допускается наличие иного имущества (помимо перечисленного в перечне) с учетом правовой позиции Конституционного Суда;

· исключить из Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" пункт 4 части 8 статьи 85, предусматривающий отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50, до 1 января 2009 г.;

· передать право распоряжения указанными участками от органов местного самоуправления муниципальных районов органам местного самоуправления городских и сельских поселений, внеся соответствующие изменения в абзац 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

· вернуть городам - столицам субъектов Российской Федерации право распоряжения городским землями на период до разграничения государственной собственности на землю, исключив для этого абзац 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

· законодательно регламентировать в законе процедуру перехода имущества в общую собственность всех поселений района, определив необходимый механизм (в частности, совместная будет собственность или долевая, если долевая, то каков принцип определения долей; возможности передачи данного объекта межмуниципальной организации, если она создана или решение о ее создании принято представительными органами муниципальных образований);

· зачислять доходы от аренды и продажи земельных участков до разграничения государственной собственности, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%.

3.9. Государственный контроль и защита системы местного самоуправления

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает осуществления административного контроля за органами местного самоуправления, однако жестко оговаривает, что допустим он только в случаях и в порядке, предусмотренных конституцией и законом. Важным принципом, закрепленным в Хартии, является соразмерность степени вмешательства контролирующего органа и значимости интересов, который он намерен защитить.

Федеральный закон №131-ФЗ, по сути, следуя логике Хартии, закрепил в качестве форм контрольно-надзорной деятельности государства в отношении местного самоуправления:

· контроль государством исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (в том числе за целесообразностью их действий в этой части);

· надзор (за законностью) деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения (прежде всего прокурорский).

По-видимому, законодатель исходил из принципов ограничения вмешательства государства в муниципальные дела, чем можно объяснить и лаконизм в регламентации контроля и надзора. Предполагалось, вероятно, что процедуры контроля будут реализовываться только в рамках исполнения отдельных государственных полномочий, а процедуры надзора - в соответствии с законодательством о прокуратуре. Но, как видно, эта сторона муниципальной реформы не была предметом тщательной проработки.

Полевые исследования показывают, что сложившуюся на практике систему отношений с контролирующими их органами государственной власти (прежде всего федеральными) представители муниципальных образований характеризуют как проблемную. По мнению участников экспертных групп, функции государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления гипертрофированы. На практике каждое муниципальное образование систематически сталкивается с:

· массированным, но хаотичным потоком дублирующих друг друга запросов информации, в т.ч. статистических данных, со стороны различных государственных структур;

· собственным, весьма своеобразным, пониманием контролирующими органами полномочий местных администраций (что отчасти обусловлено нечеткостью их закрепления в законодательстве);

· компенсацией контролирующими и надзорными органами уменьшения своей отчетности в связи с ограничениями проверок малого и среднего бизнеса за счет проверок органов местного самоуправления;

· выходящими за разумные рамки требованиями государства представления форм отчетности от муниципальных органов;

· игнорированием контрольными и надзорными органами интересов дела - акцентировании их внимания только на формальном соблюдении законодательства, а не на логике действий муниципальных органов по обеспечению качественных муниципальных услуг для жителей.

Контроль и надзор за деятельность органов местного самоуправления в настоящее время основываются главным образом на количественном подходе, целью которого является не столько обеспечение качества оказания муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования.

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой - формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Выход видится в определении институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур:

· запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации;

· перечня форм отчетности муниципальных образований;

· случаев и процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Следует отметить, что подготовка каких-либо системных изменений законодательства в этой части требует тщательной проработки, экспертных обсуждений, проверки на практическую применимость. Однако экспертами подчеркивается, что исправление проблемы гипертрофии государственного контроля возможно не только (и не столько) путем конкретизации законодательных норм, так и путем коррекции общих организационных установок по линии правоохранительных органов - на федеральном (окружном) уровне[41].

Оборотной стороной медали является наличие у муниципальных образований реальных возможностей по защите своих прав и интересов. Ключевая роль здесь должна отводиться административным судам, как это принято во многих странах. Деятельность судебной системы по защите местного самоуправления оценивается экспертами как недостаточно эффективная. На практике мы видим и крайнюю противоречивость судебной практики применения муниципального законодательства, и нежелание судов идти вразрез с позицией государственных органов ради защиты местного самоуправления[42].

Очень важным является усиление законодательных гарантий местного самоуправления. К сожалению, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ новый Федеральный закон № 131-ФЗ не включил специального блока и четкого перечня правовых средств, которые обеспечивают муниципальную автономию и защиту местного самоуправления от различных нарушений. Соответствующими правовыми нормами, как представляется, Закон должен быть обязательно "пополнен".

Однако недостатки практики защиты местного самоуправления кроются не только в дефектах самого законодательства и административной зависимости судов, но и в порой недостаточной квалификации судейских кадров в вопросах муниципального права. Поэтому возможными мерами противодействия здесь могут быть и централизованные меры обучению и подготовке методических рекомендаций для самих судов, а также принятие Постановления Пленума Верховного суда РФ, посвященного муниципальной проблематике[43].

Приложение 1: Сведения о подготовке доклада

Редакционный совет доклада:

Юргенс Игорь Юрьевич (председатель)

Бунин Игорь Михайлович

Гонтмахер Евгений Шлемович

Липицкий Василий Семенович

Макаренко Борис Игоревич

Авторский коллектив:

Макаренко Борис Игоревич

Максимов Андрей Николаевич (ответственный редактор)

Миронов Николай Михайлович (Всероссийский совет местного самоуправления)

Михеев Сергей Александрович (Центр политических технологий)

Шавишвили Давид Федорович (Институт экономики РАН)

Особую благодарность Институт современного развития за постоянную консультационную поддержку в процессе подготовки доклада выражает экспертам:

Глазычеву Вячеславу Леонидовичу

Стародубровской Ирине Викторовне

Шугриной Екатерине Сергеевне,

а также

Общероссийскому конгрессу муниципальных образований,

Всероссийскому совету местного самоуправления,

Европейскому клубу экспертов местного самоуправления

за сотрудничество в процессе подготовки доклада.

Эксперты, представившие предложения (экспертные интервью)

ФИО

Статус

1.

Алексеев Олег Борисович

Заместитель председателя Комиссии по местному самоуправлению и жилищной политике Общественной палаты России,

заместитель председателя Общественного совета при Министерстве регионального развития РФ

2.

Артоболевский Сергей Сергеевич

Начальник отдела экономической и социальной географии Института географии РАН, доктор экономических наук

3.

Бабичев Игорь Викторович

Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ

4.

Балобанов Александр Евгеньевич

Директор Института стратегического планирования муниципальных образований "Малые города"

5.

Беспалова Марина Павловна

Председатель Ассоциации "Совет муниципальных образований Ульяновской области", член Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ

6.

Ветров Герман Юрьевич

Руководитель направления "Муниципальное экономическое развитие" Института экономики города

7.

Вобленко Сергей Владимирович

Независимый эксперт (Рязань)

8.

Ганенкова Наталья Анатольевна

Независимый эксперт (Ульяновск)

9.

Гельман Владимир Яковлевич

Доцент Европейского университета в Санкт-Петербурге

10.

Глазычев Вячеслав Леонидович

Председатель комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ

11.

Дидикин Александр Федорович

Заместитель директора Исследовательского центра публичного права (Новосибирск)

12.

Жданов Александр Федорович

Директор Исследовательского центра публичного права (Новосибирск)

13.

Жилякова Екатерина

Викторовна

Главный редактор журнала "Муниципальная власть"

14.

Захаров Андрей Александрович

Вице-президент Фонда развития парламентаризма

15.

Кириллов Юрий Васильевич

Директор Института муниципального управления (Обнинск)

16.

Кирпичников Валерий Александрович

Председатель партнерства "Центр муниципальных инноваций"

17.

Кокин Игорь Александрович

Директор ассоциации сельских поселений Калужской области

18.

Мадьярова Анна Владимировна

Доцент Российской правовой академии при Минюсте РФ

19.

Малышевский Александр Федорович

Директор Гуманитарно-экономического НИИ Санкт-Петербургского государственного университета экономики и сервиса

20.

Маркварт Эмиль

Председатель Европейский клуб экспертов местного самоуправления, доктор права (Германия)

21.

Миронова Нина Ивановна

Научный сотрудник лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода

22.

Ореховский Петр Александрович

Независимый эксперт, доктор экономических наук (Обнинск)

23.

Орешкин Дмитрий Борисович

Руководитель группы "Меркатор", ведущий научный сотрудник Института географии РАН

24.

Падилья-Сароса Людмила Юрьевна

Заместитель руководителя направления "Муниципальное экономическое развитие" Института экономики города

25.

Панкращенко

Виктор Николаевич

Исполнительный директор Общероссийского конгресса муниципальных образований

26.

Петров Николай Владимирович

Эксперт, член научного совета "Московского центра Карнеги"

27.

Попов Роман Аркадьевич

Ведущий эксперт Института экономики города

28.

Рагозина Людмила Георгиевна

Руководитель проекта "Мониторинг реформы местного самоуправления" Института экономики города

29.

Разворотнева Светлана Викторовна

Руководитель исполнительного комитета

Всероссийского совета местного самоуправления

30.

Сатаров Георгий Александрович

Президент фонда "ИНДЕМ"

31.

Сивицкий

Владимир

Александрович

Заместитель руководителя секретариата

Конституционного суда РФ, доктор юридических наук

32.

Соснин Дмитрий Петрович

Эксперт АНО "Центр стратегического консалтинга"

33.

Стародубровская Ирина Викторовна

Руководитель научного направления

"Политическая экономия и региональное развитие" Института экономики переходного периода

34.

Туровский

Ростислав Феликсович

Генеральный директор Агентства региональных исследований

35.

Чаннов Сергей Евгеньевич

Доцент, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (Саратов)

36.

Шапиро Людмила Валентиновна

Главный редактор газеты "Местное самоуправление",

заместитель директора Института муниципального управления (Обнинск)

37.

Широков Александр Николаевич

Эксперт ФГУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления"

38.

Шугрина Екатерина Сергеевна

Доцент кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук

39.

Юркова Светлана Николаевна

Директор ФГУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления"

40.

Якутова Марина Аркадьевна

Директор Центра правовой поддержки местного самоуправления

Приложение 2. Сведения о полевом исследовании

В июне-ноябре 2008 г. в рамках исследовательского проекта Института современного развития "Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития" проводится качественное социологическое исследование силами Центра политических технологий.

В качестве основного метода исследования было избрано проведение экспертных и фокус-групп, выявляющих и анализирующих позицию и мотивацию основных субъектов, участвующих в осуществлении местного самоуправления либо плотно соприкасающихся с его осуществлением.

Исследование проводится в 16 регионах России, из которых уже завершено в 12 субъектах федерации:

Северо-Западный федеральный округ (пилотный проект):

Санкт-Петербург

Ленинградская область

Республика Карелия

Новгородская область

Архангельская область

Центральный федеральный округ:

Ярославская область

Курская область

Южный федеральный округ

Краснодарский край

Республика Дагестан

Сибирский федеральный округ

Томская область

Красноярский край

Дальневосточный федеральный округ

Республика Саха (Якутия).

В настоящее время завершаются исследования еще в 4-х регионах Приволжского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов.

В каждом их регионов в выборку включены:

городские округа (крупные и малые);

муниципальные районы;

сельские и городские поселения.

Фокус-группы

Участниками фокус-групп стало непосредственно население - жителей различных муниципальных образований, носителей права на участие в местном самоуправлении и одновременно выступающих в качестве реципиентов публичных услуг, оказываемых органами муниципальной власти. Для выявления общественного мнения в различных населенных пунктах - как урбанизированных, так и аграрных - каждого их регионов была проведена серия из 9 фокус-групп.

Специальными участниками фокус-групп стали 3 категории граждан, отличающихся специфическими характеристиками:

· представители малого и среднего бизнеса, имеющие наиболее плотный деловой контакт с местной властью по вопросам организации экономической деятельности;

· лидеры некоммерческих организаций, активно участвующие в социальной жизни местного сообщества;

· журналисты и руководители средств массовой коммуникации, наиболее информированные о происходящих на местах процессах.

Всего исследование включает проведение 80 фокус-групп с населением.

Экспертные группы

Участники экспертных групп:

· главы муниципальных администраций, депутаты представительных органов и главы администраций муниципальных образований, иные работники органов местного самоуправления;

· представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, непосредственно ответственные за взаимодействие с органами местного самоуправления (как по общим вопросам, так и по конкретным - финансы, экономика, земля и имущество, образований, здравоохранение, культура, спорт и молодежная политика, социальная защита и поддержка, жилищно-коммунальное хозяйство, безопасность, архитектура и градостроительство).

Все они выступают как эффективные эксперты-практики. Учитывая разность интересов и позиций представителей различных видов муниципальных образований - поселений, районов, городского округа, а также региональных властей - обсуждение с ними проводилось преимущественно обособленно от коллег.

Всего в рамках исследования проводится 65 обсуждений на экспертных группах.

[1] Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

[2] Д.А.Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес статьи в Интернете: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.

[3] Термин "модель местного самоуправления" используется нами в сложившемся в правовой и политической науке практикой употребления его для характеристики базовых типологических признаков (особенностей) организации местного управления и самоуправления в сравнительном международном разрезе (например, далее мы обратимся к англо-саксонской и романской моделям).

[4] Рассматриваемые модели являются идеальными типами. На практике многие элементы могут существенно отличаться от классического "образа". Так, сегодня Великобритания, ставшая истоком формирования англосаксонской модели - одна из самых централизованных в части местного самоуправления стран Западной Европы.

[5] Проблемы и перспективы муниципальной реформы Российской Федерации / Доклад Института экономики РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / Рук. авт. коллектива С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева. М., 2008. С.100.

[6] Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", принятый 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР".

[7] Экспертное заключение В.А. Кирпичникова.

[8] Похожими причинами, если не брать в учет в обоих случаях субъективный фактор - большую известность и привлекательность этого опыта для разработчиков законов, можно объяснить и частичную ориентацию на германскую модель и дореволюционной российской системы самоуправления.

[9] Отметим определенное концептуальное противоречие: в англосаксонской модели "закрытость" компетенции обусловлена ограниченностью государственного контроля местного самоуправления. В континентальной же модели, где сильны институты государственного контроля, чаще используется принцип "частичной открытости" компетенции, поскольку выход муниципалитета в этой части за рамки своего "места" и законодательных принципов всегда можно проконтролировать - вплоть наложения штрафных санкций.

[10] Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./Размещена на Интернет-сайте по адресу: www.urbaneconomics.ru

[11] По данным Центральной базы статистической информации Федеральной службы государственной статистики России на 01.01.2008 г.

[12] Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. С. 27.

[13] Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et contra, 2007, № 1. С. 59

[14] Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году. М., 2008.

[15] Итоговый документ "круглого стола" на тему "Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации в целях обеспечения социально-экономического развития российских регионов". Москва, 16.10.2008 г.

[16] Как показано выше, социально-экономическую и демографическую дифференциацию территорий нельзя рассматривать одномерно, только по линии "город - деревня". Тем не менее, основной вектор расслоения все же таков, и это нельзя не учитывать.

[17] Из интервью Р.Ф. Туровского: "Централизацию в России невозможно довести до конца в силу естественных географических ограничений, информационных, организационных и т.д. За рамками (государственных вопросов принципиальной важности) остается на любом уровне немалое поле, которое вышестоящий уровень не в состоянии контролировать и которое он пытается регламентировать. Чем дальше, тем больше пытается, но в полной мере невозможно даже исполнять те законы, которые принимаются с целью регламентации этих отношений" (полужирного шрифта в оригинале стенограммы интервью нет).

[18] Экспертное интервью Петрова Н.В.

[19] Экспертное заключение Туровского Р.Ф.

[20] Экспертное интервью Е.С.Шугриной.

[21] Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

[22] Экспертное заключение Е.С. Шугриной.

[23] Полевые исследования показывают, что по модели "районы для поселений" пойдет меньшинство субъектов РФ. При этом маловероятно, что данный путь выберут регионы со слабозаселенными и экономически отсталыми территориями. Для них гораздо более приемлема конструкция "административного района", что, как нам представляется, имеет под собой экономическую подоплеку.

[24] Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления / Муниципальная власть, 2008, №4. С. 52

[25] А также если бы не пересекались вопросы местного значения муниципальных районов и поселений.

[26] Аналогичная "правам органов местного самоуправления" конструкция "прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по вопросам, не отнесенным к их ведению, параллельно была закреплена и Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

[27] Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России / Местное самоуправление в современной России. М., 2007.

[28] К сожалению, судебная практика, игнорируя это, возлагает ответственность за содержание скотомогильников на органы местного самоуправления поселений. Эксперты оценивают подобную практику критически - экспертное заключение Н.А. Ганенковой.

[29] Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России./Местное самоуправление в современной России. М., 2007.

[30] До реформы субъекты Федерации обладали очевидной свободой распределения финансовой помощи местным бюджетам на территории региона, методики ее распределения на региональном уровне либо вообще не принимались, либо предполагали выделение средств из регионального бюджета на покрытие разницы в расходах и доходах муниципальных образований.

[31] В зарубежной практике собственно местные налоги, как правило, тоже не покрывают большую часть расходов муниципальных бюджетов. Однако в большинстве развитых странах местные налоги являются самым большим по объему источником доходов муниципальных образований.

[32] Применительно к муниципальным районам и городским округам это означает единое распределение норматива, установленного для городских округов, между районами и поселениями.

[33] Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008.

[34] Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований. Аналитический доклад фонда "Институт экономики города", 2008.

[35] Данные и дополнительные расчеты на основе данных Института экономики города в докладе "Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований". Учитывая различия принципов распределения налогов и иных доходных источников между различными уровнями бюджетной системы до и после реформы к указанным расчетам, по мнению экспертов, необходимо относиться с определенной осторожностью

[36] Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г. Расчеты предварительные.

[37] Данные и дополнительные расчеты на основе данных Института экономики города в докладе "Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований".

[38] Расчеты произведены на основе данных по структуре доходов муниципальных бюджетов разных типов в субъектах Федерации, полностью сформировавших бюджеты поселений, приведенных Институтом экономики города в докладе "Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований".

[39] Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008.

[40] Высказано там же.

[41] Экспертное заключение М.А. Якутовой.

[42] Кроме, пожалуй, Конституционного суда России.

[43] Экспертное заключение Е.С. Шугриной.

(c) Институт современного развития

Последнее обновление 13 сентября 2011

14.09.2011 09:06:23